Diniego di certificati bianchi per onere documentale introdotto ex post (Cons. Stato n. 7012 del 23.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diniego di certificazione dei risparmi energetici è illegittimo quando si fonda esclusivamente sul mancato assolvimento di un onere documentale non previsto dalle regole tecniche vigenti al momento della presentazione della richiesta. Il potere del Gestore dei Servizi Energetici di chiedere integrazioni documentali è corollario del potere-dovere di verifica, ma presuppone la predeterminazione del tipo di documento che il richiedente è tenuto ad acquisire e conservare. Il difetto di istruttoria e di motivazione ricorre quando l’amministrazione omette il supplemento istruttorio a fronte della documentazione prodotta e non esplicita le ragioni della sua inadeguatezza. L’applicazione retroattiva delle regole tecniche sopravvenute contrasta con i principi di tipicità, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa, producendo un effetto a sorpresa nella sfera del destinatario.

Il Fatto

Una società, nella qualità di E.S.Co., presenta al Gestore dei Servizi Energetici una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici riferita a progetti standardizzati, predisposta ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012. Il Gestore chiede integrazioni documentali, tra cui autodichiarazioni dei clienti partecipanti con indicazione del diritto vantato sul bene e documentazione comprovante la titolarità degli immobili.

Dopo il preavviso di rigetto e le osservazioni della società, il Gestore rigetta la richiesta sul presupposto della non conformità del progetto alle previsioni del D.M. 11 gennaio 2017, per l’assenza di documentazione idonea a verificare che i clienti partecipanti fossero i beneficiari dei risparmi. Il TAR Lazio rigetta il ricorso. La società appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal dato pacifico che il diniego è stato adottato espressamente alla luce del D.M. 11 gennaio 2017. Rileva però che la richiesta era stata presentata il 21 luglio 2017 e predisposta secondo il D.M. 28 dicembre 2012, come consentito dall’art. 16, comma 1, del D.M. 2017, che per i progetti standardizzati già pervenuti alla soglia minima di progetto apriva un termine di centottanta giorni per le rendicontazioni secondo il decreto previgente.

La disciplina transitoria, richiamata anche all’art. 16, ultimo comma, impedisce l’applicazione retroattiva del nuovo decreto. La pratica restava quindi soggetta al regime normativo precedente, circostanza non contestata tra le parti.

Su questa base il Collegio ribadisce l’orientamento consolidato della Sezione (Cons. Stato, sez. II, n. 1354 del 2026 e n. 1425 del 2026): il potere di approfondimento istruttorio del Gestore non è in discussione, ma il diniego fondato su un documento introdotto solo in epoca successiva alla richiesta è viziato, quando il responsabile del progetto aveva adempiuto agli obblighi documentali allora vigenti. Richiama altresì Cons. Stato, sez. IV, n. 6512 del 2021 e sez. II, n. 2433 del 2025.

Nel caso concreto, nessuno dei documenti richiesti compare espressamente tra quelli menzionati dagli artt. 13.1, 14.2 e 14.3 delle Linee Guida. Le previsioni di dettaglio, come l’obbligo di dichiarazione sostitutiva e di liberatoria del cliente, sono state introdotte solo con i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, inapplicabili alla richiesta in esame. Il diniego si fonda dunque su un onere meramente formale introdotto ex post.

Il Collegio censura inoltre l’arresto dell’istruttoria: a fronte della copiosa documentazione trasmessa, il Gestore avrebbe dovuto procedere a supplemento istruttorio o almeno specificare le ragioni dell’inadeguatezza, non essendosi la società sottratta al contraddittorio procedimentale. Richiama sul punto Cons. Stato n. 2926 del 2026, ove si esclude che la titolarità degli immobili dovesse essere documentata, essendo reperibile d’ufficio ai sensi dell’art. 43 d.P.R. n. 445/2000. L’appello è accolto, il ricorso di primo grado è accolto e i provvedimenti del Gestore sono annullati, con compensazione delle spese del doppio grado.