Certificati verdi, incentivi di stretta interpretazione e divieto di cumulo sull’impianto unitario (Cons. Stato n. 389 del 19.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La disciplina degli incentivi alla produzione di energia da fonti rinnovabili è disciplina di favore e va interpretata in senso strettamente letterale, senza margini di applicazione analogica o estensiva. La nozione di nuova costruzione di cui all’art. 2, comma 3, lett. m), d.m. 24 ottobre 2005 non ricomprende l’aggiunta di una sezione di cogenerazione a un preesistente impianto non cogenerativo, nemmeno quando si accompagni a un’estensione della tubazione primaria. Il divieto di cumulo tra certificati verdi e certificati bianchi posto dall’art. 5, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005 opera oggettivamente sull’impianto di cogenerazione inteso come sistema unitario, comprensivo della rete di teleriscaldamento, e non sulle sole unità di cogenerazione. Il provvedimento di recupero del GSE è espressione di un potere di verifica e controllo di natura doverosa ed esito vincolato, non di autotutela, con esclusione del principio di proporzionalità e con recupero commisurato al valore di riferimento dei titoli.

Il Fatto

La società titolare di un impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento otteneva nel 2008 dal GSE il riconoscimento della qualifica IAFR per un intervento qualificato come nuova costruzione e percepiva i relativi certificati verdi. A seguito di un procedimento di controllo e di un sopralluogo ispettivo, il Gestore accertava che la rete di teleriscaldamento era preesistente, che parte delle estensioni dichiarate non era stata realizzata o lo era stata solo in seguito e che per il medesimo impianto erano stati riconosciuti anche i certificati bianchi.

Con provvedimento del 2014 il GSE disponeva l’annullamento della qualifica e il recupero dei certificati verdi, per un importo superiore a 1,8 milioni di euro oltre IVA. Il TAR Lazio respingeva il ricorso; la società proponeva appello deducendo quattro motivi, tra cui la qualificazione alternativa come rifacimento parziale e l’illegittimità del recupero al valore di riferimento anziché al prezzo di vendita.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla natura della disciplina incentivante, che configura un’eccezione rispetto al regime ordinario e va quindi letta in senso stretto, tanto più che vengono in rilievo risorse finanziarie limitate da assegnare secondo criteri rigorosi a tutela della par condicio degli operatori.

Sul primo motivo, il Consiglio di Stato osserva che la definizione di nuova costruzione presuppone un impianto di cogenerazione già esistente al quale si aggiunga una nuova sezione: nella specie, invece, l’impianto preesistente era meramente termico, composto da caldaie. L’estensione della tubazione primaria è perciò irrilevante, poiché l’intervento si innesta comunque su un impianto non cogenerativo. Il TAR ha quindi correttamente assorbito, secondo il modulo dell’assorbimento logico-necessario, le censure sulla consistenza delle opere realizzate.

Quanto alla qualificazione alternativa come rifacimento parziale, il Collegio richiama l’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 nella versione ratione temporis: accertato il difetto dei requisiti, il Gestore è tenuto a disporre la decadenza e al recupero, senza possibilità di riqualificare l’intervento. Opera inoltre il principio di autoresponsabilità, che fa gravare sull’istante l’onere di comprovare i presupposti del beneficio.

Il secondo motivo è respinto sul rilievo che la “sezione” richiamata dall’art. 5 è un modulo composto dall’unità di cogenerazione e dalla rete, con la conseguenza che lo scorporo proposto dalla società è incompatibile con la norma. Il divieto di cumulo mira a evitare la sovra-incentivazione di un medesimo impianto, in coerenza con la disciplina europea degli aiuti di Stato.

Il terzo motivo cade di fronte alla qualificazione consolidata dell’atto di recupero come espressione del potere di verifica e controllo: rileva il contenuto sostanziale dell’atto e non la qualificazione formale data dal Gestore. Da ultimo, il Collegio conferma che il controvalore va calcolato al valore di riferimento, parametro oggettivo e uniforme, dovendosi escludere rilievo alle vicende privatistiche del singolo produttore. L’appello è quindi respinto, con condanna alle spese.