Circolari non impugnabili senza atto applicativo lesivo (Cons. Stato n. 6262 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le circolari amministrative di contenuto meramente interpretativo di disposizioni di legge e di regolamento non hanno carattere normativo né provvedimentale e non sono autonomamente impugnabili. Esse non richiedono alcun onere di impugnazione, potendo i destinatari contestarne la legittimità in via incidentale, al solo fine di sostenere l’illegittimità degli atti applicativi. L’impugnazione diretta è ammessa solo nelle ipotesi in cui la circolare non abbia contenuto interpretativo e rechi immediata e diretta lesione della sfera soggettiva. La lesione della pretesa può derivare soltanto da un atto specifico di applicazione, sicché grava sull’interessato l’onere di sollecitare il provvedimento, espresso o tacito, o di far maturare il silenzio inadempimento. Il difetto originario di interesse ad agire comporta l’inammissibilità della domanda e assorbe ogni altra questione, di legittimazione e di merito.

Il Fatto

Alcuni militari della Guardia di finanza, appartenenti alle stazioni del soccorso alpino e alle sezioni di servizio aereo, hanno impugnato davanti al TAR Lazio la circolare del Comando generale dell’8 marzo 2019 e il compendio del 20 maggio 2016. Con la circolare l’amministrazione ha quantificato l’indennità di rischio giornaliera in misura lorda di euro 0,65 e ha circoscritto il beneficio al personale impiegato in modo diretto e continuo in servizi di antincendio e protezione civile. I ricorrenti hanno chiesto la rideterminazione dell’importo, con rivalutazione monetaria dell’originario valore di lire 1.250, e il risarcimento del danno da ritardo.

Il TAR Lazio, sezione quarta, con sentenza n. 14481 del 2 ottobre 2023, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e, in via autonoma, per carenza di interesse, trattandosi di atto privo di carattere innovativo. I militari hanno proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Cons. Stato muove dal criterio della ragione più liquida e affronta il motivo sulla natura della circolare, di valenza pregiudiziale assorbente. Richiamando una consolidata giurisprudenza, il Collegio ribadisce che le circolari interpretative di disposizioni di legge sono atti interni finalizzati a indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi. Per la loro impugnazione è necessaria l’adozione di un atto applicativo, salvo le rare ipotesi in cui la circolare rechi immediata lesione della sfera soggettiva.

Nel caso concreto la circolare non è una falsa circolare e non assume valenza regolamentare. L’amministrazione si è limitata a comunicare agli organi periferici un indirizzo operativo. Il mancato aggiornamento quantitativo di un’indennità prevista da disposizioni di rango primario non innova l’ordinamento: l’innovazione si verifica solo in presenza di modificazioni, eliminazioni o aggiunte di segmenti normativi. Nemmeno il requisito dell’esposizione diretta e continua integra un’innovazione, poiché l’art. 1 del d.P.R. n. 146/1975 già richiede prestazioni comportanti continua e diretta esposizione a rischi per la salute o l’incolumità personale.

Gli appellanti hanno impugnato le circolari senza alcun provvedimento applicativo. Non consta che abbiano presentato istanza di corresponsione, né che sia intervenuto un diniego. La circostanza che il diritto sorga ex lege non esime gli interessati, in caso di contestato mancato percepimento, dall’onere di impugnare un provvedimento espresso o tacito di diniego ovvero un silenzio inadempimento, stimolandone l’emanazione o la formazione. La lesione può derivare solo da un atto specifico che faccia applicazione del quadro ordinamentale, di cui la circolare non fa parte.

Irrilevante è il richiamo al d.P.R. n. 57/2022, che ha aggiornato gli importi per via regolamentare: la circolare del 2019 è ad esso precedente e non è assimilabile a un regolamento. Non sussiste violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, perché gli interessati avrebbero potuto sollecitare pronunciamenti specifici con istanze singole o cumulative e contestare poi gli atti applicativi. Il Collegio conferma quindi l’inammissibilità per carenza di interesse, che assorbe il difetto di legittimazione e le censure di merito. Ad abundantiam, respinge il terzo motivo: la misura di euro 0,65 non è stata fissata dalla circolare, ma dall’art. 1 della legge n. 613/1975 e dalla tabella allegata al d.P.R. n. 146/1975, non essendo il beneficio cumulabile con quello di pilotaggio e di volo.