Clausola penale in convenzione urbanistica richiede prova del ritardo (TAR Umbria n. 80 del 02.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola penale accessoria a una convenzione urbanistica rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., trattandosi di accordo integrativo o sostitutivo del provvedimento. Il Comune che la aziona deve provare l’inadempimento e il ritardo non motivato rispetto al termine di ultimazione dei lavori. Ove il ritardo dipenda da varianti approvate e da opere aggiuntive richieste dall’Amministrazione, i termini si intendono sospesi o implicitamente prorogati di comune accordo, e la penale non è dovuta.

Il Fatto

Il Comune agisce per l’accertamento del diritto al pagamento della penale prevista dall’art. 9 della convenzione stipulata il 26 giugno 2000 con la società originaria concessionaria, avente ad oggetto la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto. Dopo aver emesso ingiunzione fiscale e dopo due declinatorie di giurisdizione, la causa è riassunta davanti al TAR. La banca, avente causa pro quota dalla costruttrice, resiste con plurime eccezioni di rito e di merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. Nella pronuncia del Consiglio di Stato richiamata non si rinviene alcuna declinatoria, neppure implicita: il riferimento al giudizio ordinario di cognizione individua la sede di formazione di un titolo esecutivo e non la giurisdizione ordinaria, ben potendo il rito ordinario svolgersi davanti al giudice amministrativo in sede esclusiva. L’ingiunzione fiscale presuppone un titolo certo, liquido ed esigibile, che nella specie difettava.

Superata la questione processuale, si conferma la sussistenza della giurisdizione esclusiva trattandosi di convenzione urbanistica assimilabile ad accordo sostitutivo del provvedimento, ai sensi dell’art. 11, comma 5, legge n. 241/1990, applicabile ratione temporis, come già ritenuto dalla sentenza del Tribunale di Terni del 2023.

È respinto anche il difetto di legittimazione passiva. In base all’art. 5 e all’art. 15 della convenzione, gli aventi causa subentrano nei patti e negli obblighi della stipulante originaria, che ineriscono alla qualità e allo stato giuridico dei beni a prescindere dai mutamenti di titolarità. Risulta quindi irrilevante il successivo trasferimento dei parcheggi e insussistente la chiamata in manleva dell’attuale proprietaria.

Nel merito il ricorso è infondato. La clausola penale ha finalità sanzionatoria e risarcitoria, predetermina il danno con il solo limite della manifesta eccessività, ma non esonera il creditore dalla prova dell’inadempimento. Il termine finale, pur prorogato, non teneva conto della variante sostanziale del 2001 e dell’atto aggiuntivo stipulato solo nel 2003, né dei lavori di arredo urbano richiesti dal Comune nel gennaio 2003. Tra approvazione della variante e stipula dell’atto aggiuntivo i termini non potevano decorrere, e dovevano comunque essere sospesi dall’11 marzo al 20 novembre 2003.

La nota del giugno 2003, la successiva proroga del termine per il pagamento, la comunicazione del 2006 sulla regolarità dei lavori e il ritardo nell’adozione dell’ingiunzione dimostrano l’incertezza dell’ente sulla pretesa. Alla data del collaudo finale i termini non potevano ritenersi decorsi, perché sospesi o implicitamente prorogati di comune accordo in ragione delle varianti e delle opere ulteriori. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.