Clausola di salvaguardia preclude impugnazione dei tetti di spesa nell’accreditamento (TAR Campania n. 3459 del 28.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto di accreditamento contenente la clausola di salvaguardia integra gli estremi dell’acquiescenza ai provvedimenti regionali di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe. Da tale condotta deriva la perdita della legittimazione a impugnare gli atti di programmazione economica del settore sanitario, con conseguente inammissibilità del ricorso. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate, in virtù del tenore testuale della clausola e di coerenza sistematica. La clausola è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che l’ordinamento ricollega agli atti univoci di accettazione degli effetti del provvedimento. La riserva unilaterale di tutela apposta dalla struttura non è idonea a impedire la formazione dell’accordo, non essendo contemplata nel modello contrattuale regionale.

Il Fatto

Una società che gestisce una struttura sanitaria privata accreditata impugna davanti al TAR Campania la delibera di giunta regionale n. 599 del 28 dicembre 2021, con cui la Regione ha assegnato in via provvisoria per l’esercizio 2022 i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa per l’assistenza specialistica ambulatoriale. Con il ricorso introduttivo e quattro successivi ricorsi per motivi aggiunti la ricorrente censura anche gli atti attuativi, modificativi e integrativi adottati nel corso degli anni 2022, 2023 e 2024, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

La Regione e l’ASL resistenti eccepiscono in via preliminare l’inammissibilità del gravame per avvenuta sottoscrizione, da parte della struttura, della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto di accreditamento. In corso di causa la ricorrente deposita una delibera regionale del 2024 e chiede il rinvio della trattazione per proporre ulteriori motivi aggiunti, rappresentando poi in udienza di non averla impugnata. L’amministrazione produce i contratti stipulati; la ricorrente ne eccepisce la tardività chiedendone lo stralcio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’istanza di rinvio: la delibera richiamata dalla ricorrente è stata pubblicata l’8 gennaio 2025 e i termini per impugnarla sono decorsi, senza che sia stato proposto gravame. Afferma quindi la propria giurisdizione, trattandosi di atti unilaterali di natura regolatoria e dispositiva, espressione di potere pubblico della Regione nella materia sanitaria.

Nel merito, il Tribunale esamina con priorità l’eccezione di inammissibilità e la ritiene fondata. La ricorrente non contesta la presenza della clausola nei contratti sottoscritti, ma solo la tardiva produzione in giudizio. Tale rilievo è superato da una considerazione assorbente: solo un contratto debitamente sottoscritto è idoneo a fondare la pretesa sostanziale all’erogazione delle prestazioni per conto del servizio sanitario regionale, che altrimenti resterebbe priva di titolo giustificativo. La tardività del deposito, quindi, non è dirimente.

Il Collegio qualifica la sottoscrizione come acquiescenza. Richiamando la giurisprudenza del Cons. Stato n. 4076/2023, rileva che l’assenso alla stipulazione costituisce comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti del contratto e delle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione. La clausola di salvaguardia è pertanto meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che si produce quando il soggetto pregiudicato ponga in essere atti incompatibili con la volontà di contestare il provvedimento.

Quanto alla riserva di tutela eventualmente apposta dalla struttura, essa non è contemplata nel modello contrattuale regionale e deve intendersi come non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo (richiamati Cons. Stato n. 321/2018, n. 6569/2020 e n. 8127/2021). L’adesione volontaria suggella l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, funzionale alla continuità dell’erogazione delle prestazioni sanitarie. Per gli operatori privati resta l’alternativa tra accettare le condizioni della programmazione pubblica, restando nel servizio sanitario, o collocarsi nel solo mercato privato.

Da ciò deriva l’esclusione di un contrasto degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 con i principi unionali e costituzionali invocati, e il rigetto dell’istanza di rinvio pregiudiziale ex art. 267 del TFUE e del dubbio di costituzionalità. La preclusione si estende agli atti di ripartizione del budget tra ASL e strutture, per il tenore testuale della clausola e per la necessità di preservare la tenuta del sistema. Ricorso introduttivo e motivi aggiunti sono dichiarati inammissibili, con compensazione delle spese.