La clausola di salvaguardia nel contratto di accreditamento preclude l’impugnazione dei tetti (TAR Campania n. 2800 del 03.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto di accreditamento contenente la clausola di salvaguardia integra gli estremi dell’acquiescenza ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, con la conseguenza che la struttura sanitaria privata perde la legittimazione a impugnarli. La clausola è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che deriva, per generale opinione giurisprudenziale, da atti o comportamenti univocamente diretti ad accettare gli effetti del provvedimento. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate, non autorizzando il tenore testuale della clausola alcuna distinzione. La subordinazione dell’operatore privato all’accettazione delle condizioni economiche programmate non contrasta con i principi di diritto unionale sulla concorrenza, stante la prevalenza degli interessi pubblici al contenimento della spesa sanitaria.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura odontostomatologica accreditata con il servizio sanitario regionale, impugnava la DGR Campania n. 599/2021, con la quale la Regione aveva assegnato in via provvisoria, per l’esercizio 2022, i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, insieme alle note attuative e allo schema contrattuale. La ricorrente deduceva l’illegittimità del passaggio dal sistema dei tetti “di branca” a quello dei tetti “di struttura”, l’incompletezza dei dati utilizzati, il contrasto con la disciplina unionale sulla concorrenza e la nullità della clausola di rinuncia al contenzioso imposta quale condizione per la stipula.

La Regione e l’ASL resistenti eccepivano l’inammissibilità del ricorso per genericità e per intervenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia. Il Tribunale rigettava la domanda cautelare e, all’esito dell’udienza di merito, tratteneva la causa per la decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, premessa la propria giurisdizione, affronta anzitutto il profilo dell’inammissibilità. Rileva che la ricorrente non ha contestato la presenza della clausola nel contratto, ma ha soltanto dedotto l’assenza di prova della stipula. Osserva tuttavia il Tribunale che solo un contratto debitamente sottoscritto è idoneo a fondare la pretesa sostanziale dell’istante, trattandosi di prestazioni erogate per conto del servizio sanitario che, in mancanza di contrattualizzazione, sarebbero prive di titolo giustificativo. Da qui la possibilità di presumere la sottoscrizione e l’irrilevanza dell’eccezione di inutilizzabilità del contratto tardivamente depositato.

Nel merito della clausola, il Tribunale richiama l’insegnamento del Cons. Stato n. 4076/2023, secondo cui in ipotesi analoghe viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza: l’assenso alla stipulazione costituisce comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti del provvedimento e di assumere gli obblighi funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione. La clausola di salvaguardia è dunque meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria.

Il Collegio esclude che una clausola di riserva della struttura, diretta a precisare la sottoscrizione al solo fine di evitare la sospensione dell’accreditamento, possa impedire la formazione dell’accordo: essa non è contemplata nel modello contrattuale e deve intendersi come non apposta, secondo gli orientamenti espressi da Cons. Stato n. 321/2018 e dai successivi arresti del 2020 e del 2021.

Quanto ai profili di diritto unionale, il Tribunale ritiene che l’adesione volontaria all’accordo suggelli l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, funzionale a garantire continuità all’erogazione delle prestazioni sanitarie. Per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa tra accettare le condizioni programmatorie restando nel sistema pubblico oppure collocarsi nel mercato della sanità privata. Non è pertanto ravvisabile alcun contrasto degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. 502/1992 con i principi invocati, né sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex art. 267 TFUE.

La preclusione è estesa anche agli atti di ripartizione del budget tra le ASL e da queste alle strutture, sia per il tenore testuale della clausola, che non autorizza distinzioni quanto all’autorità che fissa i tetti, sia per ragioni di coerenza sistematica del sistema. Il ricorso è quindi dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese in ragione della decisione in rito e della natura presuntiva della prova utilizzata.