Clausole ambigue sui costi della manodopera impongono soccorso istruttorio (Cons. Stato n. 4934 del 19.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le clausole della lex specialis che, nel disciplinare i costi della manodopera, si prestano a letture contrastanti violano i principi di trasparenza e di parità di trattamento, perché non consentono all’offerente ragionevolmente diligente di coglierne l’esatta portata. In presenza di siffatta ambiguità la stazione appaltante non può disporre l’esclusione dell’operatore economico, ma deve attivare il soccorso istruttorio per chiarire il contenuto dell’offerta. La contraddittorietà della legge di gara si valuta ex ante, in rapporto a ciò che le previsioni affermano o omettono, e non in funzione del numero degli offerenti che vi siano incorsi in errore. Il principio di autoresponsabilità dell’offerente opera solo in combinazione con quello di chiarezza delle regole di gara, secondo i principi di fiducia e buona fede recepiti dagli artt. 2 e 5 d.lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

Il Parco Archeologico di Pompei indiceva un accordo quadro per il servizio di pulizia, disinfezione e fornitura di prodotti per l’igiene, di durata triennale. La società ricorrente, collocatasi seconda in graduatoria, veniva esclusa per una discrepanza tra l’importo complessivo offerto e i costi della manodopera indicati. La stazione appaltante riteneva la questione non risolvibile come errore materiale e negava l’integrazione postuma, prospettando il rischio di alterare la par condicio.

Il TAR Campania accoglieva il ricorso ed annullava l’esclusione. Le società aggiudicatarie, nella qualità di mandataria e mandante di un raggruppamento temporaneo, proponevano appello, deducendo l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa impugnazione di un’autonoma ragione di esclusione e del bando tipo Anac, oltre all’erroneità nel merito della valutazione di equivocità degli atti di gara.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il primo motivo osservando che la motivazione dell’esclusione è unitaria: la ritenuta impossibilità di indicazione postuma dei costi della manodopera non costituisce autonoma ragione di esclusione, ma argomento a sostegno della stessa. La ricorrente aveva comunque censurato anche tale profilo, contestando la mancata attivazione del soccorso procedimentale.

Quanto al secondo motivo, il Consiglio di Stato rileva che il capitolato non era conforme al Bando Tipo Anac n. 1, che ammetteva il ribasso del costo della manodopera previa dimostrazione del rispetto dei diritti dei lavoratori. Il ricorso di primo grado non mirava all’annullamento del capitolato, ma censurava le conseguenze della sua contraddittorietà e la scelta di non attivare il soccorso: nessun onere di impugnativa autonoma era dunque configurabile.

Nel merito, la Corte richiama la sentenza della Corte di Giustizia UE del 2 giugno 2016, causa C-27/15, secondo cui i principi di parità di trattamento e trasparenza ostano all’esclusione fondata su un obbligo non espressamente desumibile dai documenti di gara. Richiama altresì l’Adunanza Plenaria n. 19/2016 e, sul versante dei costi della manodopera, l’Adunanza Plenaria n. 7/2020, che ammette la regolarizzazione quando le disposizioni della gara non consentano all’offerente di indicare correttamente i costi.

Applicando tali principi, il Collegio rileva l’ambiguità dell’art. 4 del capitolato d’oneri: da un lato include i costi della manodopera nell’importo complessivo soggetto a ribasso, dall’altro li dichiara non ribassabili. L’equivoco è stato alimentato dalla stessa stazione appaltante, che in risposta a un quesito ha confermato il ribasso sull’importo complessivo. Irrilevante è che altri concorrenti non siano incorsi nell’errore, poiché la contraddittorietà si valuta ex ante. Non persuade l’interpretazione sistematica proposta dagli appellanti, che richiederebbe l’interpolazione di quattro previsioni, in antitesi al principio del clare loqui.

In presenza di clausole ambigue, conclude la Corte, la stazione appaltante non poteva escludere l’offerente ma doveva attivare il soccorso istruttorio, chiedendo delucidazioni sul ribasso praticato. L’appello è quindi rigettato, con compensazione delle spese in ragione della natura delle questioni esaminate.