Concessione autostradale, fase esecutiva al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 20088 del 22.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nella materia delle concessioni autostradali, la controversia avente ad oggetto il diritto del concessionario alla copertura dei costi degli investimenti realizzati nella fase esecutiva del rapporto, coltivata mediante impugnazione del provvedimento con cui il concedente approva solo parzialmente il progetto, spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario. L’atto di approvazione del progetto non è configurabile come esercizio di un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione. Il riparto si determina sul petitum sostanziale, identificato in funzione della natura della posizione dedotta in giudizio, e non della forma dell’impugnazione. Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche se proposto dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione.

Il Fatto

La concessionaria della gestione di una tratta autostradale, in forza di Convenzione Unica sottoscritta nel 2007 e scaduta nel 2016, ha impugnato dinanzi al TAR Piemonte il provvedimento con cui la competente Direzione generale aveva approvato solo in parte il progetto esecutivo degli interventi di adeguamento e rinforzo strutturale di un ponte, disconoscendo diverse voci economiche.

Nel diverso giudizio promosso davanti al Tribunale di Torino per il rimborso dei costi sostenuti fino al 31 dicembre 2017, la giurisdizione del Giudice ordinario era stata affermata con statuizione passata in giudicato, non avendo l’Amministrazione proposto appello. Insorti dubbi sulla correttezza della scelta di adire il giudice amministrativo, la concessionaria ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, al quale il Ministero ha resistito.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno dato continuità alla costante giurisprudenza che, in controversie tra le medesime parti e per materia sovrapponibile, ha affermato la giurisdizione del Giudice ordinario.

Quanto all’ammissibilità, il regolamento preventivo può essere proposto anche dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione, sussistendo un interesse concreto alla sua definizione in via definitiva, anche in funzione della ragionevole durata del processo. Irrilevante è il giudicato formatosi sulla statuizione dichiarativa della giurisdizione ordinaria nel precedente giudizio, poiché quella domanda, relativa a interventi compiuti fino al 31 dicembre 2017, presentava causa petendi e petitum diversi.

Nel merito, viene respinta la tesi del Ministero secondo cui la controversia, attenendo alla gestione della rete autostradale, sarebbe devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm. Ai fini del riparto rileva il petitum sostanziale, da identificare in base alla intrinseca natura della posizione dedotta e al rapporto giuridico, non alla forma dell’impugnazione.

La Corte richiama il principio per cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione per la costruzione e gestione di un’opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia di indennità, canoni e corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, salvo che l’Amministrazione eserciti poteri autoritativi. È richiamata la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 179 del 2016; sent. n. 178 del 2022), secondo cui la giurisdizione esclusiva trova giustificazione solo se la Pubblica Amministrazione agisce in esercizio di potere autoritativo, non quando opera in posizione di tendenziale parità.

Nel caso concreto, il provvedimento di approvazione parziale del progetto non è espressione di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete, ma di un sindacato tecnico-giuridico sulla necessità e modalità delle opere e sulla congruità dei costi. La controversia attiene dunque alla fase esecutiva del rapporto. Le Sezioni Unite hanno perciò dichiarato la spettanza della controversia al Giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge, con spese rimesse alla definizione del giudizio di merito.