Poteri sostitutivi statali e divieto di nuova causa petendi in appello (Cass. civ. Sez. III n. 27138 del 18.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, il potere del giudice di qualificare giuridicamente i fatti allegati non consente di porre a fondamento della decisione un fatto costitutivo diverso da quello tempestivamente dedotto. Incorre pertanto nei vizi di ultrapetizione ex art. 112 cod. proc. civ. e di violazione del divieto di ius novorum in appello ex art. 345 cod. proc. civ. la decisione che affermi la responsabilità dell’Amministrazione per il mancato esercizio di poteri sostitutivi rispetto alle inadempienze di un ente locale, quando tale sequenza omissiva e causale non abbia formato oggetto di allegazione e di contraddittorio nel giudizio di primo grado. Il divieto opera anche quando il giudice attribuisca un bene della vita non richiesto ovvero introduca temi d’indagine sui quali le controparti non hanno potuto difendersi nei termini preclusivi del primo grado.

Il Fatto

Nel luglio 2012 la società proprietaria di una struttura turistico-ricettiva del Gargano conveniva dinanzi al Tribunale di Bari la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e altri enti statali, chiedendo accertarsi la loro responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 cod. civ. per omissioni, ritardi e mancata predisposizione di adeguate misure di prevenzione e spegnimento dell’incendio che nel luglio 2007 aveva distrutto quasi interamente il complesso. Domanda di condanna generica ex art. 278 cod. proc. civ., con liquidazione in separato giudizio.

Il Tribunale rigettava la domanda, ritenendo i soccorsi tempestivi rispetto all’eccezionalità dell’evento e non configurabile alcuna responsabilità omissiva statale. La Corte d’appello di Bari, in parziale accoglimento, accertava invece la responsabilità della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell’Interno per mancato esercizio dei poteri sostitutivi a fronte delle inadempienze del Comune nella pianificazione antincendio, ripartendo il danno al 30% sul Comune (non parte), al 50% sulla società ex art. 1227, comma 1, cod. civ. e al 20% in solido sulle Amministrazioni. Propongono ricorso principale le Amministrazioni, con cinque motivi; resiste la società con ricorso incidentale e con eccezione di improcedibilità.

La Motivazione della Corte

La Suprema Corte esamina anzitutto l’eccezione di improcedibilità del ricorso principale ex art. 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., per omesso deposito degli atti del fascicolo di merito sui quali si fondano le censure. L’eccezione è respinta: il principio di improcedibilità va contemperato con la ragionevole durata del processo e con la tutela dell’accesso alla giurisdizione. Quando si denunci un vizio in procedendo o la violazione delle regole di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ovvero del divieto di ius novorum, l’onere si intende soddisfatto se l’atto è comunque nella disponibilità della Corte perché contenuto nel fascicolo d’ufficio o specificamente richiamato negli atti del giudizio.

Nel merito, i primi due motivi del ricorso principale — ultrapetizione e violazione del divieto di nuove domande in appello — sono accolti congiuntamente. La Corte enuncia la regola: il vizio ex art. 112 cod. proc. civ. e la violazione dell’art. 345 cod. proc. civ. ricorrono non soltanto quando il giudice attribuisca un bene della vita non richiesto, ma anche quando ponga a fondamento della decisione fatti costitutivi diversi da quelli allegati, alterando la causa petendi e introducendo temi sui quali le controparti non hanno potuto difendersi nei termini preclusivi del primo grado.

La Corte territoriale, pur muovendo dai fatti allegati, ha sviluppato un’articolata disamina sulle mancanze del Comune e sul mancato esercizio dei poteri sostitutivi prefettizi e governativi, trasformando tale profilo in autonoma causa petendi risarcitoria. Non si è limitata a individuare la disciplina applicabile ai fatti tempestivamente dedotti, ma ha posto a base della condanna una diversa sequenza causale. Di qui la doppia violazione degli artt. 112 e 345 cod. proc. civ., anche a voler ritenere che l’appellante avesse richiamato il tema dei poteri sostitutivi.

L’accoglimento dei primi due motivi assorbe il terzo, il quarto e il quinto, incentrati sulla configurabilità dei poteri sostitutivi prefettizi, sull’art. 5 d.lgs. n. 112/1998 e sul dedotto difetto assoluto di motivazione circa la condotta della Presidenza del Consiglio. Resta assorbito anche il ricorso incidentale della società, poiché il nuovo esame della responsabilità e della graduazione delle colpe dovrà avvenire nei limiti dell’originario thema decidendum.

La sentenza è quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di Bari, in diversa sezione e composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.