Nessun rinnovo della concessione senza delibera dell’organo competente (Cons. Stato n. 5530 del 09.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La nota con cui il Sindaco prospetta la rimodulazione dei canoni e l’ipotesi di rinnovo di una concessione di pubblico servizio non integra un atto negoziale compiuto, ma una mera ipotesi interlocutoria, subordinata agli ulteriori passaggi procedimentali richiesti per impegnare validamente l’ente. La proposta contrattuale proveniente da un organo privo del relativo potere non perfeziona alcun vincolo negoziale, neppure ove seguita da accettazione del privato. Il principio di legalità impedisce che la violazione del riparto legale di competenze divenga fonte di obbligazioni per l’Amministrazione o di un affidamento giuridicamente tutelabile in capo al privato, riducendosi la relativa aspettativa a mera posizione di fatto. La proroga emergenziale di cui all’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020 opera sul piano della durata del titolo, non su quello della scelta organizzativa dell’ente, e non impedisce la determinazione di non rinnovare il rapporto e di individuare un diverso modello di gestione del servizio.

Il Fatto

La vicenda riguarda la gestione esternalizzata di una farmacia comunale, affidata all’esito di gara pubblica con contratto del 21 novembre 2006 e scadenza originaria al 31 ottobre 2021. Fin dalla metà del rapporto l’equilibrio economico si deteriora: la concessionaria denuncia la contrazione dei ricavi e l’insostenibilità delle condizioni pattuite, cumulando ritardi e omissioni nel pagamento dei canoni.

Nel luglio 2019 il Sindaco prospetta una possibile rimodulazione dei canoni e un’ipotesi di rinnovo per ulteriori quindici anni dalla scadenza naturale; nell’ottobre successivo la concessionaria dichiara di accettare. Nell’agosto 2020 il Comune esclude espressamente le condizioni per il rinnovo; nel 2021 opta per l’alienazione della farmacia mediante gara a evidenza pubblica e intima il rilascio dei locali alla scadenza. La concessionaria impugna davanti al TAR Emilia Romagna, che respinge: il rinnovo non si è perfezionato e la proroga emergenziale non opera. Propone appello.

La Motivazione della Corte

Il punto decisivo è se, alla data del 31 ottobre 2021, il rapporto concessorio fosse ancora in essere per rinnovo consensuale o proroga legale, ovvero cessato per naturale scadenza. Il Consiglio di Stato conferma la ricostruzione del giudice di primo grado: le trattative del biennio 2019-2020 restano su un piano esplorativo e non si traducono mai in una determinazione definitiva degli organi competenti.

La nota del 10 luglio 2019 non può essere isolata dal quadro complessivo. Essa esprime una mera ipotesi di soluzione, necessariamente subordinata ai passaggi procedimentali richiesti per impegnare validamente l’ente. Il comportamento successivo delle parti conferma tale qualificazione: la pretesa accettazione non chiude la trattativa, ma la riapre, in una successione di richieste, riserve e divergenze sulle condizioni economiche. La reazione dell’Amministrazione, che nega il rinnovo con il provvedimento del 4 agosto 2020, e i rilanci della parte privata sono incompatibili con un vincolo già perfezionato.

Il Collegio valorizza l’autonoma ratio decidendi del primo grado: la determinazione a contrarre non rientra nella sfera di attribuzioni del Sindaco, ma in un riparto legale di competenze che individua negli organi gestionali e nei procedimenti tipizzati i titolari del potere di impegnare l’ente. Tale rilievo trova fondamento direttamente nella legge e non ammette ignoranza scusabile; l’appellante non lo ha specificamente criticato. Ne consegue che, anche seguendo la prospettazione proposta-accettazione, difetterebbe un elemento indefettibile: la provenienza della dichiarazione da un organo dotato della relativa competenza.

Quanto all’affidamento, il principio di legalità impedisce che la violazione del riparto di competenze divenga fonte di obbligazioni per l’ente o di una posizione qualificata in capo al privato: l’aspettativa invocata resta di mero fatto, perché fondata su un atto proveniente da soggetto privo del potere di impegnare l’Amministrazione.

Sulla proroga emergenziale il Collegio distingue due piani: la durata del titolo concessorio in essere e il potere dell’Amministrazione di determinarsi sull’assetto futuro del servizio. L’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020 opera sul primo piano, assicurando la temporanea conservazione di efficacia dei titoli in scadenza; non si estende al secondo, né comprime il potere di decidere se rinnovare o individuare un diverso modello gestionale. Essa non trasforma un rapporto strutturalmente a termine in rapporto rinnovato, né impone la prosecuzione dell’affidamento oltre la fisiologica conclusione, in presenza di una volontà gestionale di segno opposto.

Esclusa la permanenza del rapporto, l’appello perde il suo presupposto: la ricorrente, alla data degli atti impugnati, era mero soggetto uscente, privo di legittimazione a contestare la gara e di interesse a impugnare gli atti di rilascio e sgombero. La scelta di alienare la farmacia rientra nella discrezionalità dell’ente e appare funzionale all’interesse pubblico alla continuità ed efficienza del servizio. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese.