Le giustificazioni non possono riscrivere PEF e percentuali di ricavo in concessione (TAR Emilia-Romagna n. 485 del 22.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di affidamento in concessione, il giudizio di congruità e sostenibilità del piano economico-finanziario costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. Esso deve svolgersi secondo una valutazione globale e sintetica dell’offerta nel suo complesso, non parcellizzata. Le giustificazioni rese in sede di verifica non possono modificare il contenuto dell’offerta economica: ove il concorrente ridetermini in aumento la stima dei ricavi, si produce una inammissibile modificazione dell’offerta originaria. È parimenti illegittima la riduzione del costo della manodopera basata su un divisore orario che ometta di considerare le assenze fisiologiche previste dalle tabelle ministeriali, non essendo sufficiente a giustificare lo scostamento la dedotta efficienza organizzativa. Nel calcolo dei costi le figure professionali impiegate in via trasversale non richiedono autonoma voce nel piano.

Il Fatto

Un Comune indice una procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate comunali e di pubbliche affissioni, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Alla gara partecipa un solo operatore economico, che presenta offerta economica comprensiva del piano economico-finanziario. Dopo tre richieste di chiarimenti, il R.U.P. ritiene l’offerta non congrua e ne propone l’esclusione; la stazione appaltante dichiara deserta la gara.

Il concorrente impugna gli atti di esclusione davanti al TAR. Nelle more, il Comune indice una nuova procedura, con oggetto ampliato e durata maggiore, e aggiudica la concessione a un altro operatore. Il ricorrente propone due ricorsi per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento dell’aggiudicazione, il subentro nel contratto e, in via subordinata, la caducazione della nuova gara.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il perimetro della verifica. In materia di concessioni il PEF non è un parametro vincolante per l’offerente, ma è lo strumento che distribuisce il rischio operativo tra le parti: la stazione appaltante deve verificarlo ai sensi dell’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, controllando l’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa. Il giudizio resta espressione di discrezionalità tecnica, non sostituibile dal giudice se non in presenza di manifesta illogicità o travisamento.

Quanto ai ricavi, il Capitolo Speciale d’Appalto pone a carico del concessionario le spese delle procedure infruttuose per inesigibilità. La clausola di discarico per inesigibilità elimina l’affidamento del credito, ma non prevede alcun rimborso delle spese anticipate: la relativa voce di ricavo è quindi contraria alla lex specialis e rende l’offerta fondata su entrate sovrastimate.

Quanto alla percentuale di riscossione, il concorrente era passato dal 27% al 35% in sede di giustificazioni. La Corte esclude che si tratti di un mero dato esperienziale: la stessa difesa ammette che l’offerta fu redatta tenendo conto di quella percentuale media. L’operazione integra una modificazione dell’offerta, vietata dall’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36/2023, e non una compensazione interna ammessa.

Sul costo del lavoro, il Collegio distingue monte ore contrattuale, teorico ed effettivo. Le tabelle ministeriali assumono un divisore inferiore a quello teorico proprio per coprire le sostituzioni; uno scostamento consistente richiede una giustificazione puntuale e rigorosa, che il concorrente non ha fornito, omettendo di stimare festività, malattia, permessi e formazione.

Quanto alla nuova gara, il Tribunale riconosce ampia discrezionalità nella ridefinizione della lex specialis dopo una gara deserta, purché sorretta da rinnovata istruttoria. Analogamente, la mancata attivazione della verifica di anomalia non è illegittima quando la Commissione abbia prima validato il PEF e non emergano indizi di anomalia. Ricorso e motivi aggiunti sono rigettati, con condanna alle spese.