Concessione di lavori e servizi, giurisdizione ordinaria nella fase esecutiva (Cons. Stato n. 6707 del 31.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle concessioni di costruzione e gestione di opera pubblica e di servizi pubblici, esaurita la fase pubblicistica dell’affidamento con la stipulazione della convenzione, la giurisdizione del giudice ordinario — che l’art. 133, comma 1, lett. c) ed e), cod. proc. amm. radica in materia di indennità, canoni ed altri corrispettivi — si estende alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento del rapporto, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi in un rapporto paritetico tra le parti. Resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la pubblica amministrazione eserciti, anche nella fase esecutiva, poteri autoritativi tipizzati dalla legge. La controversia che investe esclusivamente l’imposizione dei costi di un intervento e l’assetto delle reciproche obbligazioni contrattuali, senza contestare l’an o il quomodo delle prescrizioni autoritative, appartiene quindi al giudice ordinario.

Il Fatto

Una società concessionaria della progettazione, dell’esecuzione e della gestione di un parcheggio pubblico sotterraneo ha impugnato la determinazione dirigenziale con cui il Comune concedente, definita una conferenza di servizi decisoria, ha stabilito che le opere di adeguamento antincendio dell’impianto per l’ottenimento del certificato di prevenzione incendi sono da intendersi a totale carico della concessionaria.

Il TAR Lazio ha declinato la giurisdizione, qualificando la lite come relativa ad indennità, canoni ed altri corrispettivi, esclusa dalla giurisdizione amministrativa, e ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione. La società ha proposto appello, sostenendo la natura provvedimentale dell’atto e l’esercizio di un potere autoritativo. Il Comune ha resistito. La causa è stata discussa in camera di consiglio e rimessa in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce il riparto di giurisdizione muovendo dalla massima delle Sezioni Unite n. 18267 del 2019, secondo cui, nella fase esecutiva della concessione, la giurisdizione ordinaria si estende alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento del rapporto, vertendosi in un rapporto paritetico, salvo che l’amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati. L’orientamento tradizionale, che radicava in capo al giudice amministrativo tutta la fase esecutiva anche in assenza di impugnativa di un atto, è ormai superato per effetto dell’evoluzione delle Sezioni Unite, richiamate anche nelle più recenti pronunce del 2023 e del 2026.

Il potere amministrativo, osserva la Corte, non è ravvisabile quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni e i relativi effetti patrimoniali, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi sulla procedura di affidamento o nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge.

La Sezione qualifica la concessione in esame come concessione di lavori e gestione di servizi pubblici, non avendo ad oggetto la sola concessione del bene comunale, ma la progettazione, l’esecuzione degli interventi di ampliamento e adeguamento e la gestione del servizio di parcheggio. Trova quindi applicazione la giurisprudenza di legittimità, cui hanno aderito anche il C.G.A.R.S. e precedenti conformi della stessa Sezione, da ultimo le sentenze del 2025.

Passando al profilo della pretesa natura provvedimentale della determinazione, la Corte distingue le tre statuizioni in essa contenute. Le censure dell’appellante sarebbero meritevoli di approfondimento se riguardassero lo svolgimento del procedimento o le prescrizioni imposte sul quomodo dei lavori. La contestazione investe invece solo la terza indicazione, relativa all’imposizione dei costi. Il Collegio dissente dal TAR nella parte in cui riconduce la lite alle controversie su indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma rileva che l’imposizione trova fondamento nella convenzione e che i motivi di merito vertono sull’insussistenza dell’obbligazione in capo alla concessionaria.

Le posizioni contrapposte non attengono dunque all’esercizio di un potere autoritativo nella fase esecutiva, bensì all’assetto delle reciproche obbligazioni e ai relativi effetti patrimoniali nel rapporto paritetico. La controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione dei profili di persistente controvertibilità della questione di giurisdizione.