Condizioni atipiche al permesso di costruire e principio di non aggravamento (Cons. Stato n. 6212 del 15.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel diritto amministrativo non esiste una disciplina generale della condizione apposta al provvedimento, ma l’istituto è ammissibile in forza dei principi generali. Le condizioni cd. atipiche devono trovare fondamento nella legge che conferisce il potere o nei principi generali, primo fra tutti il non aggravamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 1, comma 2, legge n. 241/1990. È illegittima la prescrizione introdotta dopo la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, non prevista nell’istruttoria e priva di motivazione, perché inverte il principio che assume di attuare. La condizione che si limita a recepire un impegno già cristallizzato in un accordo di programma è invece meramente ricognitiva e legittima. La domanda risarcitoria proposta solo nelle conclusioni, senza allegazione degli elementi costitutivi dell’illecito, è inammissibile.

Il Fatto

La società appellante è proprietaria di un’area nel territorio di un Comune lombardo, già sede di un insediamento produttivo dismesso, che intende riqualificare in attuazione di un accordo di programma regionale. Depositata la domanda di permesso di costruire, la conferenza di servizi si conclude favorevolmente, con due sole condizioni: aggiornamento delle tavole progettuali e trasmissione del testo della convenzione approvata dal Comune. La società ottempera e diffida il SUAP al rilascio del titolo.

Con provvedimento del 27 gennaio 2017 il SUAP subordina il permesso a quattro prescrizioni, che l’istante ritiene nuove rispetto alla determinazione conclusiva. Impugnate le condizioni e chiesta la condanna al risarcimento, il TAR Lombardia respinge il ricorso nel merito, qualificando le prescrizioni come esplicitazione di obblighi legali, di condizioni già imposte o di impegni volontariamente assunti. La società appella, deducendo anche la lesione dell’affidamento e la contraddittorietà tra atti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le eccezioni preliminari e le respinge. Il Comune non è controinteressato, non essendo destinatario del provvedimento né titolare di un vantaggio da esso attribuito. L’impugnazione non è tardiva, perché oggetto del ricorso è il provvedimento del 2017 e non la determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Non vi è nemmeno sopravvenuta carenza di interesse: il termine triennale di efficacia del titolo decorre dal suo effettivo rilascio e dalla notificazione, che non è ancora avvenuta.

Nel merito, la Corte ricostruisce l’istituto della condizione nel provvedimento amministrativo. Accanto agli elementi essenziali di cui all’art. 21-septies legge n. 241/1990 possono figurare elementi accidentali. Quanto al fondamento, occorre distinguere condizioni tipiche e atipiche: queste ultime devono rinvenire base nella legge attributiva del potere o nei principi generali, e il “fondamento univoco” è individuato nel non aggravamento dell’azione amministrativa, oggi positivizzato nell’art. 1, comma 2, legge n. 241/1990.

Su questa base la Corte passa alle singole prescrizioni. La sottoscrizione della convenzione con il Comune e la consegna delle fideiussioni sono legittime, perché già fissate nell’accordo di programma: l’inserimento è meramente ricognitivo di una volontà cristallizzata. Il pagamento del contributo di costruzione relativo allo smaltimento rifiuti ha fonte nella legge e può essere imposto.

Le altre due condizioni sono invece illegittime. La convenzione con il gestore ferroviario per la barriera a verde non è motivata nel provvedimento né nelle difese, non trova riscontro negli atti richiamati e non è stata individuata come necessaria nell’istruttoria: imposta dopo la conferenza di servizi, contraddice il non aggravamento invece di attuarlo. Analogamente, l’autorizzazione provinciale al prelievo di acque industriali è priva di legame giuridico o logico con il titolo edilizio e di motivazione, ben potendo il permesso essere rilasciato con efficacia condizionata al successivo provvedimento.

Quanto alla domanda risarcitoria, riproposta solo nelle conclusioni e priva di allegazioni, la Corte la dichiara inammissibile, richiamando il precedente di Sez. III n. 4339 del 21 maggio 2025: grava sul ricorrente l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito. L’appello è quindi accolto nei limiti indicati, con annullamento delle prescrizioni illegittime e spese compensate per metà.