Configurazione ante operam e certificati bianchi: no autotutela nel controllo GSE (Cons. Stato n. 8616 del 05.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE, all’esito dei controlli sul progetto incentivato, accerta una realtà impiantistica diversa da quella rappresentata e l’assenza di risparmi incentivabili non costituisce esercizio del potere di autotutela, ma espressione del potere di verifica e controllo, fondato su elementi nuovi di giudizio. Il termine di conclusione del procedimento di verifica previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014 ha natura meramente ordinatoria e il suo superamento non vizia il provvedimento finale. L’art. 56 del d.l. n. 76/2020 non ha efficacia retroattiva e non muta il potere di controllo del GSE: i presupposti dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 non si applicano ai procedimenti già avviati e conclusi prima della novella. Il potere di decurtazione dell’incentivo presuppone l’assenza di violazioni rilevanti ai fini del suo ottenimento.

Il Fatto

Una società attiva nella consulenza per il risparmio energetico aveva ottenuto l’ammissione al regime dei certificati bianchi per un progetto di recupero termico realizzato presso lo stabilimento di una distilleria, con conseguente emissione di migliaia di titoli. All’esito di una verifica condotta ai sensi dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012, il GSE aveva concluso che l’intervento non aveva prodotto risparmi rispetto alla conduzione ante operam e che una sezione del recupero a bassa temperatura non era ammissibile, disponendo la restituzione dei titoli già emessi.

La società impugnava il provvedimento davanti al TAR, con successivi motivi aggiunti estesi agli atti di rigetto delle istanze di riesame. Il TAR Lazio, dopo la riassunzione a seguito di regolamento di competenza, dichiarava inammissibili alcune impugnative e respingeva le restanti. Le due società appellanti hanno proposto ricorso al Consiglio di Stato, che ha riunito gli appelli e li ha respinti.

La Motivazione della Corte

Il nucleo della controversia riguarda l’identificazione della configurazione ante operam. Le appellanti sostenevano che i due cogeneratori a biogas facessero parte della situazione preesistente e che l’intervento riguardasse solo il recupero termico. Il Consiglio di Stato conferma il ragionamento del TAR: la documentazione della PPPM descriveva l’impianto esistente come costituito dal solo sistema caldaia-turbina e indicava l’installazione dei motori come oggetto dell’intervento.

La Corte esclude che la nozione di progetto accolta dalle Linee guida AEEG consenta di scomporre l’iniziativa in interventi distinti valutabili separatamente. Le ragioni documentali e di logica temporale impediscono di includere nella configurazione ante operam una parte dell’intervento stesso. Da qui la conferma delle valutazioni del GSE sull’assenza di risparmi e sull’aumento del consumo specifico.

Quanto al secondo motivo, il provvedimento non è espressione di autotutela, perché adottato all’esito dell’acquisizione di elementi nuovi e non del riesame di risultanze già disponibili. Sul termine di conclusione del procedimento, la Corte richiama il proprio consolidato indirizzo (Cons. Stato, Sez. II, n. 5736 del 2025; n. 5116 del 2025) e ne afferma la natura ordinatoria, esclusa la matrice sanzionatoria. Il contraddittorio procedimentale risulta rispettato, avendo la nota del 24 luglio 2015 già prospettato il difetto di risparmi.

La Corte esclude poi l’efficacia retroattiva delle modifiche all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. La salvezza delle rendicontazioni già approvate introdotta dall’art. 1, co. 89, della l. n. 124/2017 opera per i rapporti non esauriti e non ha natura interpretativa (Cons. Stato, n. 10920 del 2023). Le ulteriori modifiche del 2020 restano estranee ai procedimenti già definiti, in forza del principio tempus regit actum.

Infine, il potere di decurtazione tra il 10 e il 50 per cento presuppone l’assenza di violazioni rilevanti per l’ottenimento dell’incentivo: nel caso di specie il difetto radicale dei requisiti esclude quel presupposto negativo. La nota del dicembre 2023 è meramente confermativa e le censure residue risultano inammissibili, non costituendo autonoma ratio decidendi le argomentazioni di merito svolte in via subordinata dal TAR. Gli appelli sono respinti, con condanna alle spese.