I consiglieri comunali dissenzienti e la legittimazione a impugnare il piano urbanistico (Cons. Stato n. 3777 del 13.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
I consiglieri comunali, in quanto componenti dell’organo consiliare, non sono legittimati ad agire contro l’amministrazione di appartenenza per il solo fatto che una delibera sia affetta da vizi di forma o di sostanza. La loro legittimazione ha carattere eccezionale e resta circoscritta alle ipotesi di lesione diretta delle prerogative inerenti al munus, sintetizzate nella formula dello ius ad officium. Non è ammissibile un controllo generalizzato, con funzione paragiurisdizionale, sulla vita dell’ente in nome di un astratto principio di legalità. La violazione dell’obbligo di astensione degli amministratori in conflitto di interessi, di cui all’art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, non determina la caducazione integrale del piano urbanistico, ma vizia solo le parti concernenti i suoli interessati, ed è censurabile da chi dimostri un interesse qualificato su tali suoli. La legittimazione non sorge dalla deduzione di vizi che non incidano sulla sfera giuridica del consigliere.

Il Fatto

Alcuni consiglieri comunali hanno impugnato la deliberazione con cui il Consiglio comunale ha approvato il Piano urbanistico comunale e il Regolamento urbanistico edilizio comunale. Il TAR Campania, sezione staccata di Salerno, ha dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto il ricorso, compensando le spese. I ricorrenti hanno appellato la sentenza, deducendo due motivi: da un lato, la violazione dell’obbligo di astensione da parte del sindaco e di un consigliere, proprietari di immobili incisi dalle nuove previsioni; dall’altro, vizi procedurali e di merito, tra cui l’inversione dell’ordine delle votazioni, la modifica delle tavole in corso di seduta e l’errato dimensionamento dei carichi insediativi.

Il Comune si è costituito contestando le deduzioni. La questione centrale attiene alla legittimazione dei consiglieri dissenzienti a impugnare le delibere dell’organo di cui fanno parte.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato richiama un orientamento consolidato: i consiglieri comunali non sono legittimati ad agire contro l’amministrazione di appartenenza se non deducono una lesione delle loro prerogative. Tale lesione non discende automaticamente da violazioni di forma o di sostanza nell’adozione di un atto deliberativo. La legittimazione ha carattere eccezionale, perché il giudizio amministrativo è diretto a risolvere controversie intersoggettive e non è di regola aperto ai conflitti tra organi o componenti dello stesso ente (Cons. Stato, sez. V, n. 3446 del 2014). Essa resta circoscritta a ipotesi tipiche: erronee modalità di convocazione, violazione dell’ordine del giorno, inosservanza del deposito della documentazione necessaria, preclusione dell’esercizio delle funzioni (Cons. Stato, sez. VI, n. 593 del 2014).

Nel caso concreto, la Corte non ravvisa alcuna violazione del munus: le censure non incidono sulle modalità di convocazione o di deliberazione, né hanno impedito ai consiglieri di partecipare alla seduta o di esercitare consapevolmente il mandato. Quanto all’obbligo di astensione, il Collegio richiama la propria sentenza n. 3663 del 2011: è legittima l’approvazione dello strumento urbanistico per parti separate, con l’astensione di coloro che vi abbiano interesse, purché segua una votazione finale sull’intero piano. La partecipazione del sindaco e di un consigliere a votazioni su parti per cui avrebbero dovuto astenersi può costituire violazione dell’art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000. Tuttavia, tale vizio non incide sulle prerogative degli altri consiglieri e non è da loro censurabile, in mancanza di prova di una lesione personale e concreta.

Il Collegio esclude rilevanza alla c.d. prova di resistenza: l’obbligo di astensione è principio generale che non ammette deroghe (Cons. Stato, sez. V, n. 7151 del 2009). L’eventuale conflitto di interessi non determina la caducazione integrale del piano, ma vizia solo le parti concernenti i suoli interessati, con la conseguenza che il vizio è deducibile solo da chi dimostri un interesse qualificato su quei suoli (Cons. Stato, sez. IV, n. 10731 del 2022). Anche l’inversione dell’ordine delle votazioni è irrilevante, non essendo provata alcuna incidenza sul diritto di voto dei consiglieri.

Inammissibili, per genericità e difetto di legittimazione, le censure sul dimensionamento dei carichi insediativi: i consiglieri non sono legittimati a contestare i contenuti del piano senza dimostrare una lesione delle loro prerogative. L’appello è quindi respinto e la sentenza confermata, con diversa motivazione, ritenendosi integralmente inammissibile il ricorso di primo grado.