Controlli GSE certificati bianchi onere documentale abnorme annullamento autotutela illegittimo (Cons. Stato n. 2707 del 02.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla in autotutela l’accoglimento di una Richiesta di Verifica e Certificazione costituisce esercizio del potere di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, e non attività di verifica e controllo, quando si risolve nella mera rivalutazione della documentazione già acquisita, senza allegare falsità delle dichiarazioni o sopravvenuta carenza dei requisiti. I controlli del Gestore sui progetti di efficienza energetica devono svolgersi, ai sensi dell’art. 14 delle Linee Guida EEN 9/11, secondo il modello dei controlli a campione, nel rispetto dei principi di imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, e non possono tramutarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività di un operatore. È pertanto illegittimo l’annullamento fondato sul mancato riscontro a una comunicazione di avvio che, unitamente ad altre sei recapitate in due giorni, imponga la produzione di documentazione per centoundici RVC entro un termine di dieci giorni, incongruo rispetto a una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti. Il provvedimento di restituzione degli incentivi, qualificato come autotutela esecutiva, è affetto in via derivata dai medesimi vizi.

Il Fatto

Una società operante come ESCo curava per conto dei propri clienti le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi in materia di efficienza energetica, compresa la rendicontazione. Il GSE, con provvedimento del 28 marzo 2018, annullava d’ufficio l’accoglimento di una Richiesta di Verifica e Certificazione e chiedeva la restituzione degli incentivi, rilevando il mancato riscontro, da parte della società, alla comunicazione di avvio del 1° marzo 2018.

La società impugnava davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso e i motivi aggiunti. Proponeva quindi appello, dolendosi tra l’altro della qualificazione del potere esercitato e dell’incongruità del termine concesso, a fronte di sette comunicazioni di avvio recapitate nell’arco di due giorni e relative a numerosissime RVC.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie i primi due motivi e qualifica l’atto come espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. Depongono in tal senso il dato formale, costituito dalla qualificazione espressa come “annullamento d’ufficio”, e soprattutto il dato sostanziale: la motivazione e il dispositivo si risolvono nella mera rivalutazione della documentazione già acquisita, senza alcuna allegazione di falsità o di sopravvenuta carenza dei requisiti. Il richiamo è a Cons. Stato, sez. II, n. 1195 e n. 1217 del 2026 e n. 1354 del 2026.

Fondati sono anche i motivi sull’onere imposto alla società. La Sezione ricorda che l’art. 14 delle Linee Guida EEN 9/11 impone controlli a campione e che i controlli devono svolgersi secondo i principi dell’art. 1 della legge n. 241/1990, con equità e contraddittorio, sulla singola richiesta e non sull’intera attività dell’istante, al fine di accertare la corretta esecuzione di specifici interventi. Ne deriva, secondo la giurisprudenza richiamata (Cons. Stato, sez. II, n. 1354 del 2026; n. 1217 e n. 1218 del 16 febbraio 2026; n. 4176 del 15 maggio 2025), che l’attività di verifica non può tramutarsi in uno strumento di controllo generico e generalizzato.

Nel caso concreto, contestualmente alla comunicazione per cui è causa, il GSE ne aveva recapitate altre sei tra il 1° e il 2 marzo 2018, con richiesta di integrazioni per centoundici RVC, tutti conclusi con annullamento perché “il proponente non ha presentato osservazioni”. La simultaneità delle sette comunicazioni è sintomatica di un controllo massivo: il termine di dieci giorni non è proporzionato rispetto a una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti, tanto più che la documentazione richiesta non è contemplata espressamente dall’art. 14 delle Linee Guida.

Il Collegio valorizza inoltre la buona fede della società, che in primo grado aveva dimostrato di aver trasmesso tre supporti ottici per riscontrare le richieste del Gestore, il quale avrebbe potuto rivalutare le singole posizioni. Il provvedimento di restituzione, qualificato come autotutela esecutiva, è viziato in via derivata. L’appello è accolto, assorbiti gli ulteriori motivi, con annullamento dei due provvedimenti e compensazione delle spese del doppio grado.