Certificati bianchi, addizionalità da provare e controllo del GSE (Cons. Stato n. 2706 del 02.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il requisito dell’addizionalità dei risparmi energetici, richiesto per accedere al meccanismo dei certificati bianchi, costituisce condizione essenziale del sistema e deve essere rigorosamente provato dall’impresa proponente. Esso non si esaurisce nell’evoluzione tecnologica, ma si estende ai profili economici e di mercato sottesi all’intervento, dovendosi calcolare i risparmi incentivabili al netto di quelli che si sarebbero comunque verificati. Il rigetto di una richiesta di verifica e certificazione non integra annullamento d’ufficio, ma esercizio del potere di verifica, accertamento e controllo del Gestore, distinto dall’autotutela e non soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990. Le valutazioni tecniche del Gestore sono sindacabili solo per manifesta illogicità, irrazionalità o palese travisamento dei fatti.

Il Fatto

Una società aveva ottenuto dal GSE l’approvazione di una proposta di progetto e programma di misura (PPPM) relativa a un intervento di recupero dell’acqua di raffreddamento nel ciclo di tintura, con riduzione del consumo di gas naturale. Presentata la richiesta di verifica e certificazione (RVC), il Gestore, all’esito del contraddittorio procedimentale e del preavviso ex art. 10-bis legge n. 241/1990, ha rigettato l’istanza per difetto di addizionalità dei risparmi, considerando la maturità tecnologica dell’intervento, lo stato dei luoghi ante operam e il confronto tra risparmi conseguibili e costi di investimento dichiarati.

La società ha impugnato il diniego davanti al TAR Lazio, chiedendo anche l’accertamento del diritto ai certificati bianchi e la condanna del Gestore al rilascio dell’autorizzazione. Il TAR, con la sentenza n. 197/2025, ha rigettato il ricorso, compensando le spese. Proposto appello, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado, rigettando i motivi e condannando l’appellante alle spese.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla definizione normativa contenuta nelle Linee Guida EEN 9/11, secondo cui sono non addizionali “quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”. Il requisito, quindi, non è ricostruibile in chiave meramente tecnologica: l’innovazione deve integrare la soluzione standard, arricchendola, e non limitarsi a migliorare lo status quo ante.

Da qui la conseguenza sull’onere della prova: è l’impresa istante a dover dimostrare la ricorrenza dell’addizionalità, anche nei suoi profili economici. Il Gestore, nel preavviso di rigetto, aveva contestato la carenza del requisito; la società, tuttavia, nulla ha dedotto né dimostrato in concreto. La relazione tecnica prodotta è successiva al provvedimento impugnato e, comunque, si limita a illustrare le configurazioni impiantistiche prima e dopo l’intervento, senza analisi puntuale. Le deduzioni difensive sui payback prolungati restano mere affermazioni unilaterali, per di più già contestate dal Gestore. Ne segue l’assorbimento della censura sul mancato esercizio dei poteri istruttori ex artt. 63 e 65 c.p.a., non spettando al giudice la ricerca della prova.

Quanto alla pretesa assimilazione dei certificati bianchi agli aiuti di Stato, la Corte chiarisce che il primo giudice non ha fondato la decisione sull’art. 107 TFUE: ha piuttosto affermato che la valutazione del tempo di ritorno dell’investimento è coerente con il divieto di aiuti, nel senso che il criterio serve a evitare che l’incentivo divenga strumento di aggiramento del divieto stesso. La ratio del sistema è stimolare attività che senza l’aiuto non sarebbero avviate: se il costo dell’operazione trova copertura nei risparmi generati, l’effetto incentivante viene meno e l’erogazione si traduce in un mero sussidio lesivo della concorrenza.

Sul versante dell’autotutela, il Collegio richiama l’indirizzo dell’adunanza plenaria n. 18 del 2020: la decadenza si distingue per la previsione normativa, il carattere vincolato del potere e il tipo di vizio, e richiede un nuovo percorso procedimentale con acquisizione di ulteriori elementi conoscitivi. Nella specie il GSE non ha rilevato irregolarità della PPPM, ma la carenza del requisito di addizionalità dei risparmi conseguiti: si tratta di potere di verifica e controllo, rispetto al quale il sindacato giurisdizionale è limitato ai vizi di legittimità, non al merito.

Infine, il legittimo affidamento non è configurabile: tra approvazione della PPPM e singole RVC esiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente, sicché il rigetto della RVC è esito fisiologico della sequenza procedimentale. L’incentivo resta condizionato al positivo superamento delle verifiche, operando il principio di autoresponsabilità dell’istante.