Controllo GSE sugli incentivi: potere di verifica e non autotutela (Cons. Stato n. 7990 del 13.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il Gestore dei Servizi Energetici, quando verifica la sussistenza dei requisiti per il riconoscimento dei certificati bianchi, non esercita un potere di autotutela, ma un ordinario potere di controllo disciplinato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. A tale verifica non si applica il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Nell’esercizio del controllo il GSE può richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella prodotta con l’istanza e a quella espressamente prevista dalla normativa, ogni qualvolta ciò sia necessario ad accertare con certezza il possesso dei requisiti. La circostanza che il provvedimento richiami espressamente l’annullamento d’ufficio non ne muta la qualificazione sostanziale.

Il Fatto

La società appellante aveva presentato nel febbraio 2016 istanza per un progetto di efficienza energetica riferito alla scheda 36E. Nel marzo 2016 il GSE comunicava l’esito positivo del procedimento. Nel giugno 2018 il Gestore avviava un procedimento di riesame finalizzato all’annullamento d’ufficio in autotutela, chiedendo la produzione di ampia documentazione e concedendo una proroga.

All’esito delle osservazioni della società veniva adottata la nota dell’ottobre 2018, con cui il Gestore annullava il provvedimento di accoglimento. Il TAR Lazio respingeva il ricorso, qualificando l’atto come espressione del potere di controllo e non di autotutela, ed escludendo la sussistenza di un affidamento legittimo in presenza di documentazione incompleta. La società propone appello, deducendo la violazione del termine di diciotto mesi e l’illiceità della richiesta documentale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta anzitutto il profilo qualificatorio del potere esercitato. Il Collegio osserva che la nota impugnata non è stata adottata in attuazione del potere di autotutela ma all’esito del controllo previsto dall’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012, volto a verificare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi, la conformità al progetto approvato, l’aderenza alle linee guida vigenti al momento della presentazione e la completezza della documentazione da conservare.

Si tratta, precisa il Collegio, di un ordinario potere di controllo che viene esercitato ogni qual volta si tratti di erogare incentivi pubblici. Il Consiglio richiama la propria giurisprudenza, ormai pacifica, che esclude l’assoggettamento di tale potere alla disciplina dell’autotutela (Cons. Stato, V, n. 5921 del 2019; IV, n. 4942 del 2012; V, n. 2801 del 2023). Il primo motivo è pertanto infondato, poiché il termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies presuppone l’esercizio del diverso potere di annullamento d’ufficio.

Quanto al secondo motivo, il Collegio esclude che il GSE abbia richiesto documentazione ultronea. La necessità delle verifiche imposte dalla legge abilita il Gestore a richiedere tutta la documentazione ulteriore rispetto a quella presentata in sede di istanza e a quella prevista normativamente, al fine di accertare con certezza il possesso dei requisiti per il riconoscimento dell’incentivo.

Il Collegio valorizza in particolare l’art. 13 dell’Allegato A alle linee guida EEN 9/2011, da cui si evince la facoltà del GSE di chiedere una documentazione molto ampia, comprensiva delle notizie relative a coloro che abbiano contribuito a realizzare l’impianto e della rendicontazione degli interventi presso i singoli utilizzatori, per controllare il risparmio energetico realizzato. Le richieste contestate rientrano quindi nell’ambito delle previsioni delle linee guida.

L’appello è respinto. La particolarità della vicenda e il tempo trascorso prima del controllo giustificano la compensazione delle spese.