Coperture bilancio e clausole neutralità non dimostrate con delegazione dai contorni finanziari (Corte dei Conti Sez. Riunite contr. n. 45 del 26.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le clausole di neutralità apposte a nuove disposizioni legislative non costituiscono una soluzione meramente formale all’obbligo di copertura: ai sensi dell’art. 17, comma 6-bis, della legge n. 196/2009 esse debbono sempre essere accompagnate da una relazione tecnica recante la puntuale illustrazione dei dati e degli elementi idonei a comprovarne l’effettiva sostenibilità. Le coperture realizzate mediante mero riferimento al bilancio, a legislazione vigente o a missioni e programmi, non integrano una modalità di copertura considerata dalla normativa in materia di contabilità e finanza pubblica. Il ricorso alla tecnica del tetto di spesa è improprio quando l’onere abbia natura rigida o inderogabile. La legislazione delegata dai contorni finanziari indefiniti, che rinvia a decreti legislativi la soluzione dei problemi di copertura, contrasta con la ratio dell’ordinamento contabile tesa a fissare l’obbligo di copertura ex ante.

Il Fatto

Le Sezioni riunite in sede di controllo approvano la relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nel periodo gennaio-aprile 2024, adempimento previsto dall’art. 17, comma 9, della legge n. 196/2009. Nel quadrimestre risultano pubblicate 28 leggi, di cui 10 di conversione, e 18 decreti legislativi.

L’esame si concentra sulle tre leggi di maggiore impatto — conversione del decreto-legge n. 212/2023 in materia di agevolazioni fiscali edilizie, del decreto-legge n. 215/2023 sui termini normativi e del decreto-legge n. 19/2024 sul PNRR — e sui decreti legislativi attuativi della delega fiscale. La Corte non giudica validità o invalidità degli atti, ma verifica la qualità delle quantificazioni e la sostenibilità delle coperture indicate dal Governo.

La Motivazione della Corte

Il primo rilievo metodologico riguarda le clausole di neutralità non supportate da documentazione sulla sostenibilità. La Corte ribadisce che la loro apposizione comporta la stretta osservanza dell’art. 17, comma 6-bis, della legge di contabilità: resta preclusa la possibilità di far fronte a nuovi oneri mediante utilizzo di risorse già previste in bilancio, che dovrebbero scontare i soli fabbisogni previsti a legislazione vigente.

Sul versante delle coperture, si censura il riferimento diretto a missioni e programmi di bilancio, definito extra ordinem quando privo dell’indicazione della linea di spesa incisa. L’utilizzo di disponibilità di bilancio non è modalità di copertura ammessa; analogamente, il ricorso a risorse di enti a bilancio autonomo e la riduzione delle proiezioni del fondo speciale per oneri ultratriennali non costituiscono tecniche corrette. Il tetto di spesa viene giudicato non conferente per oneri di natura inderogabile, come le assunzioni di personale.

La Corte segnala poi lo spostamento di risorse a suo tempo autorizzate a debito per eventi eccezionali verso finalità ordinarie, senza esplicita dichiarazione: ne deriva l’equipollenza della compensazione a debito rispetto alle altre forme di copertura, in tensione con l’art. 81, secondo comma, Cost. e con l’art. 6 della legge n. 243/2012. Viene richiamata, sul punto, la sentenza n. 82 del 21 febbraio 2023 della Corte costituzionale in tema di clausole di neutralità nelle leggi regionali.

Il fenomeno più rilevante è la legislazione delegata a contorni finanziari sfumati: per i decreti attuativi della legge n. 111/2023, le compensazioni sono costituite da stime con livello di certezza inferiore agli oneri, con l’effetto di rinviare ex post la verifica dell’equilibrio. Analogo giudizio per il decreto legislativo n. 29/2024 sulle politiche per gli anziani, ove il tetto di spesa mal si concilia con la configurazione di diritti soggettivi. La Corte prospetta l’opportunità di riportare le coperture nella stessa legge delega, indicando un tetto come limite massimo agli effetti finanziari.