COSAP dovuto dalla concessionaria autostradale per occupazione abusiva del suolo (Cass. civ. Sez. I n. 23234 del 13.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il COSAP, configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, è dovuto dall’occupante di fatto del suolo, anche abusivo, in proporzione alla superficie sottratta all’uso pubblico. L’esenzione prevista dall’art. 49 del d.lgs. n. 507 del 1993 e dal regolamento provinciale per le occupazioni effettuate dallo Stato non si estende alla società concessionaria autostradale, che esegue la costruzione e cura la gestione economica e funzionale dell’opera per fini di impresa. Irrileva che il viadotto sia di proprietà statale o che la strada sottostante sia demaniale, poiché nel periodo di durata della concessione la società dispone del manufatto in piena autonomia, non quale mero sostituto dello Stato. La sanzione per omesso versamento trova fondamento nell’art. 63, comma 2, lettera g-bis), del d.lgs. n. 446 del 1997, che rinvia alla lettera g), rispettando il principio di legalità.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale proponeva domanda di accertamento negativo avverso l’avviso di liquidazione emesso dalla Provincia per il COSAP relativo agli anni dal 2009 al 2012, per un importo complessivo di oltre novecentomila euro. L’occupazione riguardava il soprassuolo provinciale mediante cavalcavia autostradali. La società contestava l’inesistenza dei presupposti di legge e, in subordine, l’operatività di una causa di esenzione, essendo l’occupazione riconducibile allo Stato. Il Tribunale rigettava le domande, sul rilievo che il regolamento provinciale assoggetta al pagamento anche l’occupante di fatto di area pubblica.

La Corte di appello rigettava il gravame, confermando la debenza del canone in capo alla concessionaria e la legittimità delle sanzioni. Avverso tale pronuncia la società proponeva ricorso per cassazione, articolando tre motivi: assenza del presupposto del canone, mancata applicazione dell’esenzione e illegittimità della sanzione per omesso versamento.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dalla ricostruzione normativa del COSAP, introdotto dal d.lgs. n. 446 del 1997 in sostituzione della TOSAP. Il canone si configura come corrispettivo di una concessione dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici e prescinde dalla sottrazione all’uso collettivo del suolo. Il presupposto impositivo è costituito dall’uso particolare del bene di proprietà pubblica, risultando irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un’occupazione di fatto.

Quanto al profilo soggettivo, la Corte richiama il consolidato indirizzo di legittimità secondo cui, in caso di occupazione di spazi demaniali da parte di una società concessionaria per la gestione di un’opera pubblica, l’esenzione non spetta, poiché è la società a eseguire la costruzione e la gestione economica dell’opera, a nulla rilevando che questa sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione. La Corte precisa che il quadro non muta a seguito della sentenza delle Sezioni Unite n. 8628 del 2020, che ha affrontato l’antitetico tema della legittimazione passiva in presenza di un atto concessorio dell’ente locale.

Assume rilievo decisivo l’attività di gestione economica e funzionale del bene da parte della concessionaria e le finalità lucrative dell’impresa, che escludono l’estensione dell’esenzione. Nel caso in esame l’occupazione è abusiva, essendo avvenuta in assenza di titolo concessorio della Provincia. Non rileva che il viadotto sia demaniale né che la proprietà della strada sottostante appartenga all’ente territoriale, dovendosi distinguere la titolarità del manufatto da quella del suolo attraversato.

La Corte esclude inoltre che le note del MIT possano fondare un mutamento di indirizzo, non avendo natura normativa, e respinge la tesi dell’esclusione dall’ambito impositivo, qualificando la fattispecie come vera e propria esenzione ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 507 del 1993, di stretta interpretazione. Quanto al terzo motivo, il rinvio contenuto nell’art. 63, comma 2, lettera g-bis) alla lettera g) dimostra la piena legittimità della sanzione applicata anche alle occupazioni abusive.