Il Cosap è dovuto per l’occupazione abusiva del soprasuolo comunale da parte della concessionaria autostradale (Cass. civ. n. 15415 del 20.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (Cosap) costituisce il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ed è dovuto dal titolare della concessione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo. Il presupposto applicativo è l’effettiva occupazione di suolo pubblico, a nulla rilevando la mancanza di un formale atto concessorio o la proprietà statale dell’opera che realizza l’occupazione. La società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica non beneficia dell’esenzione prevista per lo Stato, in quanto è essa stessa ad eseguire la costruzione dell’opera e la sua gestione economica e funzionale. La natura pubblicistica dell’attività svolta dal concessionario non è sufficiente a giustificare l’esenzione, essendo necessaria l’occupazione posta in essere direttamente dall’ente esente. Le norme che prevedono esenzioni o agevolazioni fiscali sono di stretta interpretazione.

Il Fatto

Il concessionario per l’accertamento e la riscossione del Cosap del Comune di Forlì emetteva nei confronti della società concessionaria autostradale un avviso di accertamento per l’anno 2012, sul presupposto dell’applicabilità del canone alle occupazioni del soprasuolo comunale con cavalcavia e pontoni autostradali sovrastanti strade comunali. La società adiva il tribunale per sentir accertare l’insussistenza dell’obbligo di pagamento, deducendo l’assenza dei presupposti di legge e l’inapplicabilità della sanzione. Il giudice di primo grado rigettava la domanda; la Corte d’appello, nel confermare la decisione, richiamava l’orientamento di legittimità secondo cui il Cosap non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’occupazione di fatto. La società concessionaria proponeva ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte ha esaminato congiuntamente i primi due motivi, vertenti sull’assenza dei presupposti applicativi e sulla mancata inclusione dell’autostrada tra le fattispecie imponibili del regolamento comunale, e li ha ritenuti infondati. Ha innanzitutto ricostruito il quadro normativo, rilevando la diversità ontologica tra Tosap e Cosap: mentre la prima è un tributo fondato sulla capacità contributiva, il secondo è il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, per l’occupazione di suolo pubblico, sicché la legittima pretesa del canone richiede la sola sussistenza del presupposto dell’occupazione di fatto.

Quanto alla dedotta esenzione, la Corte ha ribadito che, nel caso di occupazione di spazi demaniali da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica, l’esenzione non spetta, poiché è la società ad eseguire la costruzione e la gestione economica e funzionale dell’opera, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà al termine della concessione. La proprietà statale dell’infrastruttura non interferisce con la realizzazione del presupposto impositivo, attesa la rilevanza dirimente della circostanza che la società disponeva del bene in qualità di concessionaria, realizzando la condotta di occupazione abusiva del sottostante suolo comunale.

La Corte ha escluso che la distinzione tra esclusione ed esenzione possa giovare alla ricorrente, qualificando espressamente l’ipotesi come esenzione, ai sensi dell’art. 49 d.lgs. n. 507/1993, norma di stretta interpretazione che esonera esclusivamente le occupazioni effettuate direttamente dallo Stato. Ha altresì disatteso le conclusioni della giurisprudenza amministrativa citata dalla ricorrente, rimarcando che l’elemento scriminante per l’esenzione è l’occupazione posta in essere direttamente dal soggetto esente, circostanza non ricorrente nella specie. Ha infine ritenuto irrilevante la circostanza che le strade siano state costruite in forza di leggi statali anteriori alla disciplina dell’imposizione locale, nonché l’assenza di poteri dispositivo del Comune.

Quanto al terzo motivo, concernente la sanzione irrogata, la Corte ha ritenuto infondata la tesi della ricorrente secondo cui il regolamento comunale assoggetterebbe a canone solo le fattispecie elencate nell’Allegato C. Ha chiarito che le fattispecie di occupazione abusiva non sono solo quelle previste dalla norma regolamentare che individua l’oggetto del canone, ma anche quelle individuate dalla disposizione che definisce abusive le occupazioni realizzate senza concessione o autorizzazione comunale, tra cui rientrano i pontoni autostradali. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con condanna della società alla rifusione delle spese di lite in favore di ciascun controricorrente.