Costo manodopera e clausola sociale nell’appalto di servizi (Cons. Stato n. 6055 del 24.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
I valori del costo del lavoro desumibili dalle tabelle ministeriali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, non un indice automatico di anomalia: lo scostamento tra costo della manodopera posto a base di gara e costo medio tabellare non è di per sé sintomo di insostenibilità dell’offerta. La stazione appaltante è tenuta ad attenersi alle tabelle ai fini della determinazione della base d’asta, ma può modularne i valori espungendo le voci che non trovino riscontro nelle concrete esigenze esecutive dell’appalto. La clausola sociale va interpretata in senso elastico, nel contemperamento con la libertà d’impresa, senza imporre la conservazione dell’inquadramento e dell’anzianità dei lavoratori assorbiti né un obbligo assoluto di inserimento nel medesimo servizio.

Il Fatto

Una cooperativa sociale impugnava davanti al TAR Veneto l’avviso di indizione di una procedura negoziata senza bando per l’affidamento in accordo quadro del servizio di assistenza domiciliare in favore di alcuni comuni, con decorrenza dal 1° novembre 2025 e durata triennale.

La ricorrente lamentava che la stazione appaltante avesse quantificato il costo della manodopera – scorporabile e non ribassabile – in misura inferiore a quello risultante dalle tabelle ministeriali, divario destinato ad ampliarsi per effetto della clausola sociale e del riassorbimento del personale del gestore uscente, inquadrato a livelli superiori. La partecipazione alla gara sarebbe stata così impossibile, perché ogni offerta sarebbe incorsa nel divieto di ribasso del costo del lavoro o nella qualificazione come anormalmente bassa. Il TAR respingeva il ricorso nel merito, prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dalla distinzione tra il costo medio orario del lavoro, frutto dell’elaborazione statistica ministeriale, e il trattamento retributivo minimo, di carattere originario perché desunto direttamente dal contratto collettivo nazionale. Da tale distinzione discende che il mero scostamento tra costo della manodopera posto a base di gara e tabelle ministeriali non è indice univoco della non sostenibilità dell’offerta.

Richiamando propri precedenti, la Sezione ribadisce che i valori tabellari costituiscono un semplice parametro di congruità, con la conseguenza che lo scostamento non legittima di per sé un giudizio di anomalia, occorrendo che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata. Il principio, affermato sotto il precedente codice, resta valido anche in vigenza dell’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023, che consente all’operatore di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

La Corte esclude che la ricorrente abbia dimostrato l’erosione complessiva della base d’asta. Il calcolo fondato sull’applicazione di una percentuale uniforme di riduzione non è attendibile, perché i costi ulteriori di esecuzione incidono in misura differenziata secondo la prestazione e il livello professionale. Né rileva che la base d’asta comporti necessariamente il valicamento del limite alla giustificazione dell’anomalia.

Quanto all’indennità di turno, il Collegio ritiene legittima la sua espunzione dal costo tabellare, avendo il capitolato previsto lo svolgimento del servizio di norma in orario diurno e dal lunedì al venerdì. Il carattere episodico della richiesta di prestazioni in orari diversi non giustifica la valorizzazione sistematica dell’indennità, pari all’11,70%, la cui esclusione riduce notevolmente lo scarto tra i valori in comparazione.

Infine, in tema di clausola sociale, la Sezione conferma l’interpretazione elastica: l’obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali va contemperato con la libertà d’impresa e non implica la conservazione dell’inquadramento e dell’anzianità. L’art. 37 del C.C.N.L. non afferma un obbligo assoluto di assorbimento mediante inserimento nello stesso servizio. Nessuna disparità di trattamento ex art. 41 Cost. è configurabile, poiché la diversa capacità di ciascun operatore di fronteggiare i costi è il fulcro del principio concorrenziale. L’appello è respinto, con condanna alle spese.