Decreto esproprio non impugnato impedisce la restituzione dei terreni (Cons. Stato n. 3659 del 11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il decreto di esproprio, legittimo o illegittimo che sia, determina l’acquisto forzoso della proprietà in favore del patrimonio pubblico e costituisce titolo idoneo a escludere la configurabilità di una occupazione sine titulo. La sua mancata impugnazione ne determina la consolidazione, con la conseguenza che i vizi della procedura espropriativa non possono essere contestati in via incidentale nel giudizio avente ad oggetto la restituzione dei terreni e il risarcimento del danno. Il provvedimento espropriativo emanato oltre i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità non è nullo o inefficace, ma semplicemente annullabile, e la relativa censura deve essere fatta valere mediante azione impugnatoria. Il giudice amministrativo non può disapplicare l’atto autoritativo, potendo la disapplicazione essere operata solo dal giudice ordinario, in via incidentale, nei giudizi a tutela di diritti soggettivi.

Il Fatto

I proprietari di alcuni terreni, oggetto di una procedura espropriativa avviata nel 1982 per la realizzazione di un’opera viaria, hanno agito per ottenere la condanna della società concessionaria alla restituzione dei beni e al risarcimento dei danni, assumendone l’illegittima occupazione. A fondamento della domanda hanno dedotto l’inefficacia del decreto di esproprio, adottato nel 1995 e conosciuto nel corso di un giudizio civile per la determinazione delle indennità, perché tardivo rispetto ai termini delle dichiarazioni di pubblica utilità, e hanno lamentato che parte dei lavori fosse stata eseguita in forza di una variante progettuale approvata solo successivamente.

Il TAR per le Marche ha respinto il ricorso, rilevando che i terreni erano stati espropriati con un decreto mai impugnato e che, in mancanza di una domanda di annullamento, non si potevano contestare i vizi della procedura. Ha inoltre escluso la tardività del decreto e qualificato come mero refuso il riferimento alla variante. I proprietari hanno proposto appello, riproponendo la qualificazione della fattispecie come occupazione usurpativa e dolendosi della correzione dell’errore materiale operata dal giudice.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la decisione di primo grado su un rilievo assorbente. È incontestato che la procedura si sia conclusa con il decreto di esproprio del 24 marzo 1995, conosciuto dagli appellanti già nel processo civile sulle indennità, e che tale decreto non abbia mai formato oggetto di una domanda di annullamento. Gli appellanti hanno invece agito per la restituzione e il risarcimento assumendo che il provvedimento fosse tamquam non esset.

Per il Collegio l’impianto argomentativo non è condivisibile. Il decreto, consolidatosi per effetto della mancata impugnazione, costituisce titolo di acquisto della proprietà in capo al patrimonio pubblico e impedisce di ravvisare un’occupazione illegittima. Solo la caducazione del provvedimento avrebbe potuto eliminare l’effetto acquisitivo e legittimare l’azione restitutoria. Contestare i vizi della procedura in un giudizio di condanna elude l’onere di tempestiva impugnazione previsto dagli artt. 29 e 41, co. 2, cod. proc. amm.

Gli appellanti auspicano, in sostanza, una disapplicazione del decreto, ma si tratta di potere non spettante al giudice amministrativo, poiché la tutela avverso gli atti autoritativi passa per l’annullamento. Solo il giudice ordinario è titolato alla disapplicazione, peraltro in via incidentale, ai sensi degli artt. 4 e 5 dell’allegato E della l. 2248/1865.

Anche la dedotta tardività del decreto deve essere fatta valere mediante giudizio impugnatorio. Per consolidata giurisprudenza, richiamata dalla Corte (Cons. Stato, Sez. IV, n. 1682 del 2023; n. 412 del 2023; n. 2375 del 2022), il provvedimento espropriativo emanato oltre i termini non è nullo o inefficace, ma semplicemente annullabile, con consolidazione definitiva in caso di mancata impugnazione.

L’onere non è superabile neppure per l’omessa notificazione, poiché i termini decadenziali decorrono, anche in tal caso, dalla conoscenza del provvedimento, acquisita nel giudizio civile. Quanto alla qualificazione come occupazione usurpativa, espressione coniata dalla giurisprudenza civile (Cass. civ., Sez. Un., n. 1907 del 1997), il Collegio osserva che qualsiasi occupazione illegittima non determina la privazione della proprietà, di occupazione sine titolo potendosi parlare solo in assenza del provvedimento espropriativo. Respinta la domanda restitutoria, va disattesa anche quella risarcitoria, articolata sul medesimo assunto, con condanna dell’appellante alle spese.