Responsabilità precontrattuale della PA e accordi di programma: onere della prova (TAR Emilia-Romagna n. 180 del 11.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione per violazione dell’art. 1337 cod. civ. presuppone che le trattative siano giunte a uno stadio tale da giustificare oggettivamente l’affidamento nella conclusione del contratto o del procedimento amministrativo. È altresì necessario che una parte abbia interrotto le trattative eludendo le ragionevoli aspettative dell’altra, in assenza di giustificato motivo, e che il privato abbia sostenuto spese o rinunciato a occasioni favorevoli. Il danno risarcibile consiste nell’interesse negativo, non nel lucro cessante. Trattandosi di responsabilità extracontrattuale, grava sul danneggiato l’onere di provare il danno-evento, il danno-conseguenza e il nesso di causalità rispetto alla condotta scorretta. Nei procedimenti in materia di accordi di programma, ove opera la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., la cognizione si estende alle domande risarcitorie fondate sulla violazione delle norme di correttezza.

Il Fatto

La società ricorrente agisce per il risarcimento dei danni patiti e patiendi, quantificati prudenzialmente in €uro 6.000.000,00, in conseguenza della mancata approvazione e/o attuazione di accordi di programma da parte del Comune resistente. Espone di essere subentrata nell’accordo di programma sottoscritto nel 2005 dal proprio dante causa per la realizzazione di un comparto con destinazioni sportive, turistiche, alberghiere e termali, collegato a un permesso di ricerca di acque minerali a uso termale. Una variante del 2008, sfociata nella convenzione del 2009, avrebbe ridistribuito le superfici, ma lo strumento urbanistico di recepimento è stato annullato in autotutela dal Comune.

La società deduce la violazione dei principi di correttezza, buona fede, lealtà e collaborazione e la lesione del proprio legittimo affidamento. Chiede la condanna del Comune al risarcimento del danno emergente, per le spese di progettazione e di rinegoziazione dei mutui, e dell’interesse negativo, per le occasioni contrattuali non coltivate. Il Comune eccepisce il difetto di giurisdizione e contesta nel merito la sussistenza degli elementi della fattispecie e il quantum.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. Richiamato l’art. 133, comma 1, cod. proc. amm., rileva che vengono in rilievo un accordo integrativo e sostitutivo di provvedimento volto a regolare lo ius aedificandi, la materia urbanistica ed edilizia e la concessione di beni pubblici quali le acque minerali. In tale ambito la cognizione del giudice amministrativo si estende alle domande di risarcimento per responsabilità precontrattuale, come affermato dalla giurisprudenza citata, tra cui Cass., S.U., ord. n. 30712/2022 e C.d.S., Sez. II, sentenza n. 8546/2020.

Passando al merito, il Collegio ricostruisce i presupposti dell’istituto secondo il costante insegnamento giurisprudenziale, richiamando Cass., Sez. III, sentenze n. 27262/2023 e n. 19202/2023, C.d.S., Ad. Pl., sentenza n. 5/2018 e C.d.S., Sez. V, sentenza n. 5146/2017. Ribadisce che le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti e autonomi, sicché l’annullamento degli atti non esclude la responsabilità, come precisato da C.d.S., Ad. Pl., sentenza n. 21/2021.

Nel caso concreto il Collegio rileva che l’onere della prova non è stato assolto. Dalla documentazione emerge che l’accordo del 2005 era stato regolarmente approvato e consentiva già l’edificazione, mentre la richiesta di modifica del 2008 muoveva da una valutazione di convenienza del soggetto attuatore. È provato che fu la stessa ricorrente a non partecipare alla conferenza di servizi e a proporre il passaggio alla procedura del POC. Quanto al progetto del 2018, il procedimento non era giunto a uno stadio idoneo a fondare un affidamento tutelabile.

Il Tribunale sottolinea la notevole cesura temporale tra la rinuncia alla variante del 2008 e la presentazione del progetto del 2018, nonché la sottocapitalizzazione della società, indicata dal Commissario giudiziale tra le cause del dissesto. Manca la prova di una condotta complessivamente scorretta o sleale dell’Amministrazione. Il ricorso è pertanto respinto, con condanna della ricorrente alle spese di giudizio liquidate in €uro 4.000,00, oltre accessori di legge.