Destinazione agricola e verde pubblico: vincolo conformativo, non espropriativo (Cons. Stato n. 8845 del 12.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La destinazione agricola o a verde pubblico impressa a un’area dalla pianificazione generale costituisce vincolo conformativo della proprietà, espressione del potere di razionale sistemazione del territorio in zone omogenee, e non vincolo ablatorio: essa è quindi compatibile con il diritto di proprietà ai sensi dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e non comporta obbligo di indennizzo. Un affidamento qualificato del privato sulla conservazione di una diversa destinazione urbanistica può discendere soltanto da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato con il Comune o da un giudicato di annullamento; non lo fonda una sentenza di primo grado dotata di efficacia esecutiva ma poi riformata. L’inidoneità colturale dell’area non è di per sé sintomatica di irragionevolezza della scelta pianificatoria, che va valutata nella prospettiva delle finalità generali del piano, comprese quelle di tutela ambientale e paesaggistica e di contenimento della conurbazione.

Il Fatto

La società proprietaria di un compendio immobiliare impugnava davanti al TAR Lombardia le delibere con cui il Comune aveva approvato la variante al piano di governo del territorio, assegnando destinazione agricola all’intera area di sua proprietà. Il Tribunale respingeva il ricorso, negando in capo alla ricorrente una posizione qualificata e confermando la legittimità della destinazione impressa.

La società proponeva appello con tre motivi, riproponendo anche la domanda risarcitoria respinta in primo grado. Il Comune si costituiva resistendo. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza di smaltimento dell’arretrato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge integralmente l’appello. Sul primo motivo, relativo all’asserita carenza di motivazione, il Consiglio di Stato ribadisce che un affidamento qualificato sulla destinazione urbanistica può derivare unicamente da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato tra Comune e proprietari o da giudicati di annullamento di dinieghi di titoli edilizi, richiamando Cons. Stato, sez. IV, n. 963 del 2022 e sez. VI, n. 2653 del 2013. La sentenza del TAR che aveva parzialmente accolto il ricorso avverso la variante del 2003 non è idonea a fondare l’affidamento, pur se esecutiva, perché è stata riformata da Cons. Stato, sez. VI, n. 5960 del 2019.

Da tale pronuncia il Collegio trae il principio che non può esservi affidamento dei privati sul contenuto degli atti di pianificazione generale, potendo l’ampia discrezionalità amministrativa essere compressa solo da preesistenti rapporti giuridicamente impegnativi; una mera istanza di autorizzazione commerciale fonda una semplice aspettativa di fatto. Lo stesso principio è ribadito per la variante del 2015, coerentemente con le precedenti decisioni sulle varianti del 2008 e del 2011.

Sul secondo motivo, il Consiglio esclude l’abnorme illegittimità dedotta per la destinazione agricola di aree ritenute non coltivabili. Richiamando Cons. Stato, sez. IV, n. 100 del 2023 e sez. III, n. 4085 del 2024, si afferma che la destinazione a zona agricola assolve anche a esigenze di tutela ambientale e di ordinato governo del territorio, evitando l’edificazione incontrollata e preservando un rapporto equilibrato tra aree libere e edificate. L’inidoneità colturale non è quindi sintomatica di irragionevolezza. Nel caso concreto, la relazione illustrativa del PGT giustifica la scelta con l’esigenza di arginare il degrado e la conurbazione tra gli abitati, confermata dalla previsione di un “Ospedale verde”.

Sul terzo motivo, il Collegio qualifica il vincolo come conformativo e non espropriativo, richiamando Cons. Stato, sez. IV, n. 7077 del 2024 e sez. VI, n. 2853 del 2023. La natura conformativa esclude la paventata espropriazione larvata e il conseguente obbligo di indennizzo, e la finalità di valorizzazione turistica e ambientale dell’area non integra sviamento di potere. L’appello e la domanda risarcitoria sono pertanto respinti, con compensazione delle spese per la peculiarità della controversia.