Nessun risarcimento se la licenza annullata è stata esercitata senza interruzioni (Cons. Stato n. 8191 del 11.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il risarcimento del danno non consegue automaticamente all’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell’illecito aquiliano, compresa la prova della spettanza del bene della vita e del pregiudizio effettivamente subito. Nel giudizio risarcitorio non opera il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento: il criterio della vicinanza della prova fa riespandere il principio dispositivo dell’art. 2697, primo comma, cod. civ., con onere integralmente a carico del danneggiato. Chi ha continuato a esercitare l’attività oggetto di licenza annullata per l’intera durata del contenzioso non subisce alcun pregiudizio economico e non può invocare né il danno emergente né il lucro cessante. La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, riconducibile all’illecito extracontrattuale, presuppone un affidamento incolpevole, escluso per chi compia gli investimenti conoscendo la pendenza del giudizio sull’atto ampliativo.

Il Fatto

Il ricorrente partecipava alla procedura concorsuale indetta dal Comune di Venezia per l’assegnazione di dodici licenze taxi e, collocatosi in posizione utile, ne diventava titolare nel 2006. Un concorrente impugnava gli atti della gara e il TAR Veneto, con sentenza n. 1748/2007, annullava il bando e gli atti consequenziali; la Quinta Sezione respingeva gli appelli con la sentenza n. 6397/2009.

Il Comune tentava una sanatoria con due delibere del 2009, poi ritenute elusive del giudicato dalla sentenza n. 3051/2020, che ne dichiarava la nullità e imponeva la riedizione della gara. Nelle more il ricorrente otteneva una licenza temporanea, condizionata all’esito del nuovo concorso. Riteneva quindi leso l’affidamento maturato in sedici anni e agiva per il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Il TAR Veneto rigettava la domanda; seguiva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla regola consolidata secondo cui l’annullamento dell’atto non genera automaticamente obblighi risarcitori. Per la lesione di un interesse legittimo pretensivo occorre la dimostrazione, in termini di certezza o di probabilità prossima alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell’illegittimità; il danno ingiusto ex art. 2043 cod. civ. non coincide con qualsiasi perdita economica.

Sul piano processuale la Corte esclude l’applicazione del metodo acquisitivo. L’asimmetria informativa che lo giustifica caratterizza l’azione di annullamento, non quella risarcitoria, dove torna pieno il principio dispositivo. Grava quindi sul ricorrente provare fatto illecito, evento dannoso, nesso causale e colpa dell’amministrazione.

Il fatto illecito sussiste: il Comune ha indetto una gara poi annullata con sentenza passata in giudicato. Manca però il pregiudizio. L’appellante ha svolto l’attività di taxi senza soluzione di continuità per tutti i diciotto anni del contenzioso e la svolge ancora. Il Comune ha sempre mantenuto la validità delle licenze, consentendo l’esercizio effettivo dell’attività: nessun danno emergente, nessun lucro cessante, perché i pregiudizi allegati presuppongono la perdita dell’attività, mai verificatasi.

Quanto ai danni non patrimoniali, il Collegio richiama Cass. civ., SS.UU., n. 26972/2008: il danno non patrimoniale è danno-conseguenza e va allegato e provato. Nella specie l’allegazione è apodittica, priva di consulenza medica o di altro elemento idoneo a dimostrare la lesione dell’equilibrio fisio-psichico. Il danno morale dedotto in via autonoma è poi duplicazione risarcitoria inammissibile.

Infine la responsabilità precontrattuale, riconducibile all’illecito aquiliano secondo C.d.S., AP n. 7/2021. L’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241 del 1990 impone buona fede e collaborazione, e l’affidamento del privato è tutelabile (C.d.S., AP n. 21/2021; C.d.S., AP n. 6/2005). Tuttavia le spese per il veicolo e per l’ingresso in cooperativa furono sostenute a totale rischio di chi conosceva il contenzioso sull’atto ampliativo, già annullato in primo grado; sono inoltre ammortizzate in diciotto anni di attività. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.