Dismissione immobili previdenziali: disapplicazione del d.m. attuativo in contrasto con la legge (Cass. civ. Sez. 2 n. 19984 del 15.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di disapplicazione in via incidentale degli atti amministrativi illegittimi, il giudice ordinario può disapplicare, ai sensi degli artt. 4 e 5 della legge n. 2248 del 1865, all. E, un decreto ministeriale in contrasto con una fonte primaria, allorquando i suoi destinatari, seppure non determinabili a priori, lo siano a posteriori e lo stesso abbia funzione meramente attuativa della detta fonte. Nella dismissione degli immobili degli enti previdenziali, il d.m. 26 marzo 2004, di attuazione del d.l. n. 41/2004, non introducendo norme autonome ma specifici criteri tecnici e procedurali, ha natura di atto amministrativo a contenuto generale e non regolamentare: contenendo disposizioni incompatibili con la norma di rango primario, deve essere disapplicato, con conseguente applicazione del coefficiente di abbattimento del prezzo vigente al momento dell’offerta in opzione e inserzione automatica nel contratto delle clausole difformi ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c. La disposizione di cui all’art. 37, comma 56, d.l. n. 223/2006, che ha aggiunto il secondo periodo del comma 2 dell’art. 1 del d.l. n. 41/2004, ha natura innovativa e non interpretativa, con conseguente efficacia irretroattiva.

Il Fatto

Una conduttrice di un immobile di proprietà di un ente previdenziale, nell’ambito di una procedura di dismissione del patrimonio immobiliare, conveniva in giudizio la società cessionaria e l’ente previdenziale, chiedendo la nullità parziale del contratto di compravendita per errata applicazione del coefficiente aggregato di abbattimento del prezzo e la condanna alla restituzione della somma corrisposta in eccedenza. Il Tribunale accoglieva la domanda, applicando il coefficiente vigente al momento dell’offerta in opzione, anziché quello utilizzato dall’ente venditore, e la Corte d’appello rigettava il gravame confermando la decisione.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione, investita del ricorso, ha esaminato congiuntamente i primi due motivi, concernenti la dedotta natura di normativa primaria del d.m. 26.3.2004 e la conseguente legittimità della sua applicazione. Il Collegio ha innanzitutto ricostruito il quadro normativo di riferimento, evidenziando che l’art. 1 del d.l. n. 41/2004 stabilisce che il prezzo di vendita delle unità immobiliari sia determinato al momento dell’offerta in opzione, applicando i coefficienti aggregati di abbattimento calcolati dall’Agenzia del territorio per ricondurre il valore ai prezzi di mercato di ottobre 2001.

La Corte ha quindi affrontato il nodo centrale della natura giuridica del decreto ministeriale attuativo, richiamando i criteri distintivi tra atto normativo e atto amministrativo generale elaborati dalla giurisprudenza. Ha precisato che il d.m. 26.3.2004, pur essendo stato previsto dalla legge, non è stato adottato come regolamento ex art. 17 l. n. 400/1988, ha destinatari determinabili a posteriori e svolge una funzione meramente attuativa, specificando criteri tecnici e procedurali. Esso pertanto non può contenere disposizioni difformi dalla fonte primaria che è chiamato ad attuare: in caso di contrasto, il giudice deve disapplicarlo in quanto atto amministrativo illegittimo.

Nella specie, la difformità tra il decreto e la legge risiede nella circostanza che il primo prevedeva l’applicazione della prima tabella dei coefficienti alle offerte inviate prima della sua entrata in vigore, mentre la legge impone di applicare il coefficiente vigente al momento dell’offerta in opzione. La Corte ha quindi ritenuto corretta la decisione dei giudici di merito, che avevano applicato il coefficiente relativo al secondo semestre 2003, vigente alla data dell’offerta, e ha enunciato i principi di diritto sopra riportati. Ha inoltre chiarito che la conseguenza è l’inserzione automatica nel contratto della clausola difforme, ai sensi degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, c.c..

Quanto al terzo motivo, la Corte lo ha dichiarato inammissibile o comunque infondato, rilevando che l’art. 37, comma 56, d.l. n. 223/2006 ha introdotto una regola nuova per l’ipotesi di offerte inviate dopo un intervallo superiore a sei mesi dalla valutazione dell’Agenzia, non ricavabile dalla disposizione precedente: trattandosi di norma innovativa e non interpretativa, la sua efficacia è irretroattiva e non poteva trovare applicazione al contratto stipulato prima della sua entrata in vigore. Il quarto motivo è stato infine dichiarato inammissibile e infondato, essendo la determinazione del prezzo sottratta alla libera contrattazione e connotata da discrezionalità pubblicistica, con possibilità per il conduttore di sindacare la congruità del prezzo.