Divieto di bis in idem tra azione contabile e recupero dei compensi (C.G.A.R.S. n. 67 del 03.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
Quando il Procuratore contabile abbia promosso l’azione di responsabilità per l’omesso versamento dei compensi percepiti per attività extraistituzionale non autorizzata, ai sensi dell’art. 53, commi 7 e 7-bis, d.lgs. n. 165/2001, è precluso alla pubblica amministrazione di appartenenza l’esercizio dell’azione volta a far valere l’inadempimento degli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro per conseguire lo stesso petitum. Il coordinamento tra i due rimedi si regge sul principio di alternatività, che opera come esclusione e non come mera coesistenza: la legittimazione del Procuratore sorge di fronte all’inerzia dell’amministrazione, e una volta attivata l’azione contabile, la duplicazione delle pretese si scontra con il divieto del ne bis in idem. La determinazione del quantum dovuto spetta al giudice contabile, anche nell’ambito della definizione con rito abbreviato. Non residua spazio, per l’amministrazione, per una autonoma rivalsa sul rapporto di lavoro.

Il Fatto

Il Ministero dell’Interno comunicava al dipendente l’avvio del procedimento di recupero delle somme percepite per incarichi retribuiti non previamente autorizzati, ai sensi dell’art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001. In seguito a segnalazione dell’amministrazione, la Procura regionale presso la Corte dei conti notificava un invito a dedurre, contestando lo svolgimento di attività esterna non autorizzata e il conseguente danno erariale.

In pendenza del termine per controdedurre, il Ministero emetteva ingiunzione di pagamento ai sensi dell’art. 2 del r.d. n. 639/1910 per complessivi € 224.543,50. Il dipendente impugnava l’ingiunzione davanti al TAR. Nel frattempo il Procuratore contabile notificava atto di citazione, chiedendo la condanna al risarcimento di € 317.373,00 per cinquantatré incarichi non autorizzati. La Corte dei conti ammetteva la definizione con rito abbreviato, ex art. 130 c.g.c., e condannava il dipendente al pagamento di € 101.433,00, versati dallo stesso. Il TAR accoglieva il ricorso, dichiarando non dovuto l’importo richiesto dal Ministero. Propone appello l’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’art. 53, commi 7 e 7-bis, d.lgs. n. 165/2001 e ne ricostruisce la ratio, individuata nella tutela dell’interesse pubblico al rispetto del dovere di esclusività del dipendente pubblico, presidiato dall’art. 98 Cost.. Il comma 7 vieta lo svolgimento di attività extraistituzionale non autorizzata e impone di versare il compenso all’amministrazione di appartenenza; il comma 7-bis qualifica l’omissione del versamento come ipotesi di responsabilità erariale.

Sul piano sistematico, la Corte ripercorre il mutamento di orientamento della Cassazione. Un primo indirizzo qualificava l’obbligo come dovere funzionale, con giurisdizione contabile (Cass. Sez. Un. n. 22688/2011). La svolta è segnata da Cass. Sez. Un. n. 19072/2016, secondo cui l’obbligo di versamento costituisce una particolare sanzione ex lege, con giurisdizione del giudice ordinario sui soli profili di inadempimento e riserva alla giurisdizione contabile dei profili di danno. A tale impostazione aderisce la Corte conti, Sezioni riunite, con la sentenza n. 26/2019, che distingue la responsabilità sanzionatoria del comma 7 da quella risarcitoria e restitutoria del comma 7-bis.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 451/2023, ha qualificato la fattispecie come formazione progressiva, ammettendo l’iniziativa autonoma dell’amministrazione in caso di inerzia del Procuratore contabile. Da qui il principio di alternatività: una volta promossa l’azione di responsabilità contabile, è preclusa alla P.A. l’azione sul rapporto di lavoro, come chiarito da Cass. Sez. Un. n. 415/2020 e n. 17124/2019, richiamate anche da Cass. Sez. Un. n. 14237/2020.

Il Collegio condivide l’indirizzo da ultimo richiamato. Nella specie si verte nell’ipotesi del comma 7-bis, senza contestazioni ulteriori rispetto alla restituzione delle somme percepite. La Procura contabile si è attivata prima del Ministero, sicché non si pone questione di giurisdizione. La determinazione del quantum spetta al giudice contabile, nell’ambito del giudizio per danno erariale e della decisione sull’ammissibilità del rito abbreviato; diversamente opinando si vanificherebbe la disciplina. Una volta avviato il giudizio contabile, la duplicazione delle azioni è esclusa dal ne bis in idem. La sentenza di primo grado merita conferma; la complessità della questione giustifica la compensazione delle spese.