Divieto di retroattività della novella 2020 sui poteri di decadenza del GSE (Cons. Stato n. 2577 del 27.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le modifiche introdotte dall’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, convertito in legge n. 120/2020, all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 non hanno natura di norma di interpretazione autentica né efficacia retroattiva. Esse assoggettano il potere di decadenza del GSE dai presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, ma si applicano, in forza del principio tempus regit actum, solo alle declaratorie di decadenza adottate dopo il 17 luglio 2020. I provvedimenti di controllo emessi in epoca anteriore restano estranei ai limiti temporali e procedimentali dell’autotutela decisoria, anche quando l’impresa presenti istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, e la relativa verifica ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 riguardi la non veridicità dei dati dichiarati per ottenere la sovvenzione pubblica.

Il Fatto

Una società titolare di tre impianti fotovoltaici, acquistati nell’ambito di una procedura fallimentare tra la fine del 2015 e il 2016, presentava al GSE nel 2013, tramite il precedente proprietario, la domanda di ammissione agli incentivi. Nel 2016 il Gestore accertava che l’atto di trasferimento dei terreni al Comune recava una data diversa da quella effettiva e che non era dimostrato lo stato di abbandono del terreno agricolo. Con provvedimenti del 30 settembre 2016 dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti e chiedeva la restituzione degli importi percepiti.

Il contenzioso avverso quei provvedimenti si chiudeva con rigetto. Nelle more entrava in vigore il d.l. n. 76/2020: la società presentava nel 2020 istanza di riesame chiedendo l’annullamento in autotutela dei provvedimenti del 2016, sul presupposto dell’applicabilità dei limiti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il GSE rigettava l’istanza nel 2021. Il TAR Lazio respingeva il ricorso; la società appellava lamentando la violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 e prospettando, in subordine, questione di legittimità costituzionale e rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La Motivazione della Corte

Il Collegio fissa le coordinate temporali: i provvedimenti di decadenza risalgono al 30 settembre 2016, mentre la novella è entrata in vigore il 17 luglio 2020. Su questa base i primi due motivi sono infondati. La Sezione richiama la propria giurisprudenza (Cons. Stato n. 3824 del 5.5.2025) secondo cui le modifiche all’art. 42, comma 3, non hanno valenza di interpretazione autentica e non sono immediatamente applicabili ai provvedimenti anteriori. Esse consentono alle imprese destinatarie di provvedimenti ancora sub iudice di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo, ma non travolgono in modo inammissibilmente retroattivo gli accertamenti già compiuti.

Prima della novella il GSE poteva verificare i requisiti prescindendo dai limiti dell’art. 21-nonies e dalla valutazione dell’interesse pubblico, che deve ritenersi comunque sussistente nelle ipotesi di indebita erogazione di sovvenzioni. Le risorse destinate agli incentivi non sono somme private del Gestore, ma importi a carico della collettività che incidono sui prezzi dell’energia. La verifica sulla non veridicità della data apposta sull’atto notarile rientra nel paradigma dell’art. 42, comma 3, e non in quello dell’autotutela decisoria.

La Corte esclude che l’istanza di riesame, presentata durante la pendenza del giudizio, imponga al Gestore l’applicazione del termine di diciotto mesi: la circostanza è irrilevante (Cons. Stato n. 2087 del 14.3.2025). Il limite temporale opera solo per procedimenti di verifica da concludersi sotto la nuova disciplina, non per il riesame di procedimenti già conclusi. In ogni caso, nel provvedimento di rigetto il GSE ha compiuto valutazioni riferibili anche agli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies, valorizzando l’interesse pubblico e ponendo in dubbio la buona fede dell’appellante, operatore professionale tenuto alla cura dei titoli acquisiti.

L’acquisto in sede fallimentare non muta l’esito: secondo la giurisprudenza richiamata (Cass. civ. Sez. I n. 6386 del 13.3.2017) si tratta di acquisto a titolo derivativo, con trasmissione della posizione nello stato di fatto e di diritto esistente. Il subentro non sana i vizi del diritto all’incentivazione, restando le relative questioni nei rapporti tra cedente e cessionario. Manifestamente infondata è la questione di costituzionalità, poiché il diverso trattamento si giustifica con il principio tempus regit actum. Il rinvio pregiudiziale è escluso: la direttiva 2009/28/CE e la giurisprudenza europea non ritengono contrario all’affidamento il potere di verifica e decadenza, che impone un controllo non limitato alla fase iniziale. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.