Equivalenza dei CCNL e onere del clare loqui nelle gare pubbliche (Cons. Stato n. 3204 del 24.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento di servizi, la stazione appaltante che abbia indicato nel bando un determinato CCNL può verificare che il contratto collettivo dichiarato dall’offerente garantisca tutele economiche e normative equivalenti, senza imporre l’applicazione del contratto indicato. Tale verifica non si esaurisce nella sola retribuzione oraria, ma investe la retribuzione globale annua, comprensiva di indennità di contingenza, EDR, mensilità aggiuntive e ulteriori indennità. L’offerente che, richiesto di chiarimenti specifici e reiterati, risponda con affermazioni generiche e autoreferenziali di equivalenza viola il principio del clare loqui e non assolve l’onere di dimostrare l’equivalenza delle tutele. È pertanto legittimo l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione disposto quando emerga la sostanziale elusione di tali richieste e il trattamento complessivo risulti deteriore.

Il Fatto

Una cooperativa sociale impugnava davanti al TAR Toscana la determinazione con cui un Comune aveva annullato in autotutela la sua aggiudicazione del servizio di gestione di un asilo nido, nonché la successiva aggiudicazione a un’altra cooperativa. La ricorrente aveva dichiarato in gara di applicare un CCNL diverso da quello indicato nel bando, affermandone l’equivalenza delle tutele. Nel corso dell’interlocuzione la stazione appaltante aveva chiesto più volte di precisare l’inquadramento e il trattamento economico del personale da assorbire; la cooperativa aveva risposto con richiami alla equivalenza ex lege dei contratti, senza chiarire il livello contrattuale riconosciuto.

Le parti avevano quindi richiesto un parere precontenzioso all’ANAC, che aveva precisato i criteri di valutazione dell’equivalenza economica. Il Comune, adeguandosi, annullava l’aggiudicazione. Il TAR respingeva il ricorso e la cooperativa appellava.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma il rigetto. In via preliminare, disattende la censura sull’individuazione del CCNL di riferimento: il codice ATECO invocato dall’appellante è errato, applicandosi quello relativo alle attività di assistenza diurna per l’infanzia.

Il nucleo argomentativo attiene all’equivalenza delle tutele. Il bando imponeva per gli educatori il livello D2 del CCNL indicato, o altro contratto con le medesime tutele economiche e normative. L’appellante aveva proposto un progetto che prevedeva livelli inferiori e, alle richieste specifiche dell’ente, aveva opposto risposte definite sibilline e autoreferenziali, trincerandosi dietro la generica dichiarazione di equivalenza.

La Corte rileva che il livello D2 era già cogente dalla lex specialis al momento dell’offerta: richiesta di chiarire se sarebbe stato riconosciuto, l’appellante avrebbe dovuto rispondere in modo semplice e chiaro. Il riconoscimento tardivo, intervenuto solo a ridosso della scadenza, resta limitato alla retribuzione oraria, senza garanzia sugli scatti di anzianità, sull’EDR e sulle mensilità aggiuntive.

Il parere ANAC n. 392/2024 chiarisce che la valutazione dell’equivalenza economica investe la retribuzione globale annua e non la sola voce oraria. La relazione tecnica valorizzata dal giudice di appello evidenzia un trattamento complessivo inferiore, per il quadriennio, con conseguente differenza contributiva e di TFR. L’atto di autotutela è dunque legittimo, quale coerente applicazione dell’elusione delle richieste dell’amministrazione.

La Corte esclude infine il contrasto con la delibera ANAC: il parere ha solo rafforzato le valutazioni già raggiunte dall’ente sull’assenza di equivalenza economica. Le spese sono compensate.