Il giudicato sul silenzio-ordina di provvedere non vincola il contenuto della concessione (Cons. Stato n. 1436 del 23.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato formatosi sull’azione avverso il silenzio, che abbia ordinato all’amministrazione di provvedere espressamente, esaurisce i suoi effetti nell’obbligo di decidere e non accerta la spettanza della pretesa vantata dal privato. Le espressioni contenute nella parte ricostruttiva in fatto di quella sentenza hanno natura meramente descrittiva della prospettazione delle parti e non integrano statuizioni precettive idonee a formare giudicato sostanziale sul contenuto dell’obbligo conformativo. L’amministrazione resta pertanto titolare della propria discrezionalità in ordine alla concreta conformazione delle misure compensative e può concludere il procedimento anche in senso negativo. Il rifiuto di sottoscrivere la concessione alle condizioni legittimamente determinate, senza accettazione «con riserva» su un elemento essenziale quale il canone, integra un rifiuto ingiustificato idoneo a fondare la declaratoria di decadenza, che non costituisce esercizio di potere sanzionatorio né determina alcuna reviviscenza del titolo originario.

Il Fatto

La vicenda trae origine dalla partecipazione del ricorrente a un bando indetto nel 1999 da Roma Capitale per l’affidamento di aree destinate a «Punti Verde Infanzia». All’esito egli risultava aggiudicatario di un’area in Piazza delle Muse, per la quale veniva stipulata concessione nel 2003. L’area veniva poi interessata dal Piano Urbano Parcheggi, con previsione di un parcheggio interrato.

In data 20 maggio 2005 le parti sottoscrivevano un accordo che prevedeva la permanenza temporanea dell’attività durante il cantiere, il riposizionamento definitivo in una porzione a quota più bassa del piazzale e l’assegnazione di un sito integrativo da convenire. Dopo un articolato contenzioso e la sentenza del TAR Lazio n. 8294/2019, resa in sede di ricorso avverso il silenzio, Roma Capitale individuava quale sito integrativo l’area del Parco della Resistenza e adottava la determinazione dirigenziale n. QL/434/2024, con cui dichiarava concluso senza esito il procedimento e accertava la decadenza del ricorrente da ogni pretesa. Il TAR Lazio respingeva il ricorso e l’interessato appellava.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la censura di violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 8294/2019. Osserva che quel giudizio, incardinato con il rito avverso il silenzio, aveva accertato l’esistenza di una situazione giuridica qualificata e differenziata e l’obbligo di provvedere espressamente sull’istanza. Non aveva però accertato in via definitiva la spettanza della pretesa, né inciso sulla discrezionalità amministrativa in ordine alla conformazione delle misure compensative.

Le espressioni richiamate dall’appellante, compreso il riferimento a «due ulteriori siti», si collocano nella parte in fatto-ricostruttiva della decisione e sintetizzano le posizioni delle parti senza alcun accertamento autonomo e vincolante. Correttamente, dunque, il primo giudice ha ritenuto che il giudicato si esaurisse nell’obbligo di provvedere, restando consentito all’amministrazione adottare determinazioni anche di segno negativo.

Nel merito dell’interpretazione dell’accordo del 2005, il Consiglio di Stato conferma il rilievo prioritario del tenore letterale del verbale. L’espressione «un secondo sito integrativo» individua un unico ulteriore sito, aggiuntivo rispetto alla porzione residua del piazzale, e non il riconoscimento di due autonome aree ulteriori. La tesi contraria si risolve in una lettura atomistica delle pattuizioni. Le interlocuzioni istruttorie successive e il verbale della Conferenza di servizi del 9 settembre 2022 non trasformano una disponibilità amministrativa in un diritto soggettivo o interesse legittimo tutelato, né prevalgono sul dato testuale dell’accordo.

Quanto al canone, la Corte esclude l’applicabilità dei criteri economici risalenti alla concessione del 2003, riferiti a un diverso titolo e a un differente contesto normativo, e ritiene l’interpretazione dell’art. 28, comma 5, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21/2021 conforme al tenore letterale della disposizione, senza profili di irragionevolezza. La pretesa di subordinare la stipula a un’accettazione «con riserva» su un elemento essenziale del rapporto, quale il canone, non trova copertura normativa.

La declaratoria di decadenza costituisce conseguenza fisiologica della mancata stipula del titolo, una volta esaurito il procedimento: non è potere sanzionatorio né sviamento, ma esito coerente del venir meno del consenso alle condizioni stabilite. Né si configura violazione del principio di buona fede ex art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, avendo l’amministrazione agito con trasparenza e dialogo. La Corte esclude infine che dalla decadenza derivi alcuna reviviscenza della concessione del 2003, già superata dall’assetto pattizio del 2005. L’appello è respinto, con condanna alle spese.