Il GSE può rigettare la singola RVC anche dopo l’approvazione della PPPM (Cons. Stato n. 5614 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) e delle precedenti richieste di verifica e certificazione (RVC) non impedisce al GSE di rigettare le successive e singole RVC, anche in presenza di non rispondenza del progetto alla normativa vigente alla data di presentazione. Il potere esercitato dal Gestore ai sensi dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 costituisce espressione di un potere di accertamento, verifica e controllo, con natura di decadenza e non di autotutela ex art. 21-nonies legge n. 241/1990, con la conseguenza che non opera il termine e il corredo di garanzie propri dell’annullamento d’ufficio. L’approvazione della PPPM è requisito necessario ma non sufficiente all’emissione dei titoli di efficienza energetica, secondo uno schema procedimentale a formazione progressiva. In materia di incentivi vige il principio di autoresponsabilità dell’istante, cui spetta provare la sussistenza di tutti i presupposti, tra cui il requisito dell’addizionalità tecnica ed economica del risparmio energetico. Nessun legittimo affidamento può radicarsi nella mera approvazione della PPPM.

Il Fatto

La società appellante gestisce un impianto di produzione di cemento e aveva presentato al GSE, ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e della delibera AEEGSI 9/2011, una proposta di progetto e di programma di misura per un intervento di efficientamento energetico consistente nella sostituzione di quadri ad azionamento diretto dei motori dei ventilatori con quadri a tecnologia inverter. Ottenuta l’approvazione della PPPM, la società depositava la prima RVC, approvata, e successivamente una seconda RVC.

Il GSE rigettava la seconda richiesta per difetto del requisito dell’addizionalità, valutazione confermata anche in sede di riesame. La società impugnava dinanzi al TAR Lazio il rigetto e gli atti successivi, con ricorso e plurimi motivi aggiunti, dolendosi in particolare della qualificazione del potere del Gestore e della lamentata lesione dell’affidamento. Il TAR respingeva il ricorso; proposto appello, la questione giunge alla Sezione Seconda.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama integralmente il precedente reso su fattispecie analoga, ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm., e ne deduce la reiezione dell’appello. Il primo motivo investe la qualificazione del potere del GSE. Per la società, l’avvenuta approvazione della PPPM impedirebbe il rigetto della singola RVC, che andrebbe ricondotto all’autotutela.

La tesi non è condivisa. La Sezione ribadisce l’orientamento consolidato per cui l’approvazione della PPPM è requisito necessario ma non sufficiente: il procedimento è a formazione progressiva e la singola RVC è oggetto di autonoma istruttoria. Il Gestore conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo sulla spettanza degli incentivi pubblici, sicché non vi è contraddittorietà tra pregressi accoglimenti e successivo rigetto.

Sul piano dogmatico, la Corte richiama il criterio distintivo tra autotutela e decadenza tracciato dall’Adunanza plenaria n. 18/2020 e ribadito dalle pronunce Sez. II n. 5095 del 2023, n. 947 del 2025, n. 2593 del 2025 e n. 4177 del 2025. La decadenza si caratterizza per l’espressa previsione legislativa, per la tipologia del vizio e per il carattere vincolato del potere. Il diniego adottato in presenza di materiale istruttorio nuovo non è annullamento in autotutela di precedenti provvedimenti.

Quanto all’affidamento, opera il principio di autoresponsabilità: spetta all’impresa comprovare le condizioni di concedibilità dell’agevolazione (Sez. VI n. 4519 del 2017, Sez. IV n. 594 del 2021, Sez. II n. 9976 del 2024). Quanto all’art. 56 d.l. n. 76/2020, la Corte esclude che si tratti di norma di interpretazione autentica e ne afferma la non retroattività; l’istanza ivi prevista attiva un autonomo procedimento e non muta la natura del potere di controllo (Sez. II n. 2743 del 2022, Sez. VI n. 8719 del 2022, Sez. II n. 1837 del 2025).

Sul requisito dell’addizionalità, la Sezione conferma che esso va inteso in senso non solo tecnologico ma anche economico: i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e di mercato non sono incentivabili. Il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla discrezionalità tecnica e al riscontro di manifesta illogicità (Sez. II n. 2997 del 2025, n. 2423 del 2025). Quanto alla decurtazione tra il 10% e il 50% ex art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, essa è alternativa alla decadenza e non invocabile in caso di reiezione di una singola RVC. Le spese sono compensate per la peculiarità della controversia.