Inammissibile in appello la censura sull’illegittimità derivata dal verbale annullato (Cons. Stato n. 5750 del 16.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo d’appello il thema decidendum è circoscritto dalle censure ritualmente proposte in primo grado. È pertanto inammissibile, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., il motivo nuovo con cui si deduca per la prima volta l’illegittimità derivata dell’ordinanza di ripristino dall’annullamento, intervenuto in sede di ricorso prefettizio, del verbale di accertamento presupposto. Il divieto dei nova ha carattere assoluto e valenza di ordine pubblico processuale, essendo posto a garanzia del principio del doppio grado di giurisdizione. Nel merito, l’annullamento del verbale di contestazione non travolge l’ordinanza ex art. 20 cod. strada, che si fonda sull’occupazione senza titolo di area soggetta a pubblico passaggio, autonomamente accertata e non contestata nel suo fatto costitutivo. La mancata contestazione immediata della violazione e la difettosa indicazione degli estremi del verbale non inficiano la legittimità dell’ordinanza, quando questa contenga gli elementi essenziali per la sua individuazione.

Il Fatto

Una società titolare di un pubblico esercizio impugnava l’ordinanza con cui il Comune le intimava di ripristinare un’area di circa 27 m² occupata abusivamente, rimuovendo i relativi allestimenti. Il provvedimento era stato adottato ex art. 20 cod. strada a seguito di accertamento della Polizia locale, con contestuale verbale di violazione per occupazione senza concessione.

La società aveva proposto ricorso al Prefetto avverso il verbale, ottenendone l’annullamento per effetto del silenzio-accoglimento. Il TAR Emilia Romagna respingeva il ricorso di primo grado avverso l’ordinanza. La società appellava, deducendo l’illegittimità derivata dell’ordinanza dal caducato atto presupposto e altri profili di censura.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha indicato in udienza la questione rilevata d’ufficio, dichiarando l’inammissibilità del primo profilo di censura per violazione dell’art. 104 c.p.a.. Nel ricorso di primo grado la società non aveva mai dedotto che l’annullamento del verbale, ottenuto per silenzio-accoglimento del ricorso prefettizio, comportasse l’annullamento dell’ordinanza quale atto consequenziale.

La Corte ribadisce che in appello non possono introdursi nuove doglianze, in fatto o in diritto. Il divieto dei nova ha carattere assoluto e valenza di ordine pubblico processuale, perché assicura il rispetto del doppio grado di giurisdizione e impone l’immutabilità della causa petendi. L’effetto devolutivo dell’appello garantisce che l’oggetto del gravame non risulti più ampio di quello deciso dalla sentenza appellata.

Nel merito l’appello è infondato. Quanto alla mancata contestazione immediata, la Corte osserva che l’assunta illegittimità non è idonea a inficiare l’ordinanza comunale, che si fonda sull’occupazione di area pubblica senza titolo, con dehors di tipo A, occupazione mai contestata nel suo fatto costitutivo: la società ritiene soltanto che il suolo sia privato e non soggetto a uso pubblico. La difettosa indicazione degli estremi del verbale non vizia il provvedimento, che contiene gli elementi essenziali per la sua individuazione, tanto che l’appellante ha potuto impugnare il verbale dinanzi al Prefetto.

La Corte qualifica come mero refuso materiale la difformità tra l’indicazione di suolo pubblico nell’ordinanza e quella di suolo soggetto a pubblico passaggio nel verbale, non avendo essa impedito la comprensione della motivazione. Quanto alla servitù di uso pubblico, la dicatio ad patriam ricorre quando il proprietario metta il bene a disposizione di una collettività indeterminata, con effetto istantaneo, o quando l’uso collettivo si protragga per il tempo necessario all’usucapione. Il Comune ha provato la costituzione della servitù mediante deliberazione del 1993 che ha qualificato la galleria come area di circolazione, senza rivendicazioni del privato. L’appello è pertanto in parte inammissibile e respinto per il resto, con conferma della sentenza e integrale compensazione delle spese.