Inedificabilità in zona di rispetto cimiteriale e mancata autotutela del titolo edilizio (TAR Puglia n. 299 del 07.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il vincolo di inedificabilità assoluta che le N.t.a. del P.R.G. impongono nella zona di rispetto cimiteriale non si estende alle costruzioni preesistenti, alle quali restano applicabili le deroghe previste dalla legge. Il Comune, prima di irrogare la sanzione demolitoria per opere edilizie, deve annullare d’ufficio, in autotutela, il titolo edilizio che le ha assentite: la mancata attivazione di tale fase inficia integralmente la legittimità dei provvedimenti sanzionatori. La sanzione della demolizione è applicabile solo agli abusi commessi dopo l’introduzione della legge n. 765/1967 e non a violazioni anteriori. L’indeterminatezza sull’epoca e sull’entità delle modifiche ai manufatti integra difetto istruttorio e carenza di motivazione.

Il Fatto

La ricorrente è proprietaria di un appezzamento con due trulli, situato nel Comune in zona di rispetto cimiteriale ex art. 49 delle N.t.a. del P.R.G., pervenutole per donazione. Il primo trullo è stato oggetto di trasformazione con aggiunta di un porticato; il secondo di un intervento di manutenzione nel 2004, comunicato con d.i.a. sulla quale l’Ufficio tecnico comunale non sollevò obiezioni.

Nel luglio 2020 il personale ispettivo comunale rilevava la presenza di un corpo di fabbrica residenziale con porticato e di un container prefabbricato ad uso deposito. La ricorrente, dichiaratasi estranea alla realizzazione delle opere, chiedeva in via subordinata l’applicazione del beneficio di fiscalizzazione della sanzione ai sensi dell’art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. Il Comune respingeva l’istanza richiamando l’inedificabilità assoluta della zona. Seguivano l’ordinanza di demolizione del gennaio 2021 e, nel novembre 2023, l’ingiunzione a demolire a seguito dell’accertata inottemperanza. La ricorrente impugnava tutti i provvedimenti con ricorso e due motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene il ricorso e i motivi aggiunti fondati. Il primo passaggio argomentativo riguarda la d.i.a. del 30.04.2004: la parte corrispondente al primo trullo appare legittima perché realizzata prima dell’entrata in vigore del P.R.G. che impose il vincolo; quella del secondo, pur trasformata in epoca risalente e non provata con certezza, è stata comunque oggetto di manutenzione ordinaria comunicata con un titolo edilizio che l’amministrazione non ha mai contestato.

Su questo punto si concentra il nucleo decisorio. Il Comune avrebbe dovuto prioritariamente annullare d’ufficio quel titolo edilizio: l’omessa attivazione della fase di autotutela inficia integralmente la legittimità dei provvedimenti impugnati. Il rilievo è giudicato assorbente, tanto da non richiedere la qualificazione esatta dell’intervento come manutenzione ordinaria o ristrutturazione.

Il Collegio affronta poi la portata del vincolo cimiteriale. L’insanabilità prevista dall’art. 49 delle N.t.a. non può riferirsi alle costruzioni preesistenti, anche alla luce dell’art. 28 della legge n. 166/2002, che consente nelle zone di rispetto gli interventi di recupero edilizio ex art. 31, comma 1, lett. a), b), c) e d), della legge n. 457/1978, con possibilità di ampliamento entro il dieci per cento del volume esistente. Il richiamo all’art. 338, primo comma, del R.D. n. 1265/1934, come modificato dalla legge n. 166/2002, conferma che deroghe ed eccezioni al vincolo sono ammesse: la difesa comunale nulla oppone sul punto e si limita a ribadire il carattere assoluto del divieto.

Un ulteriore profilo attiene alla disciplina applicabile ratione temporis. La sanzione della demolizione è stata introdotta solo con la legge n. 765/1967 ed è estranea alla legge urbanistica del 1942: il Comune applicherebbe una sanzione del 1967 a una violazione che esso stesso colloca presumibilmente nel 1948, senza precisare l’entità delle variazioni successive, in parte coperte dalla d.i.a. mai annullata. Tale indeterminatezza si traduce in difetto istruttorio e in carenza di motivazione.

I provvedimenti sono pertanto annullati, restando salva la facoltà del Comune di rideterminarsi previa nuova e più accurata istruttoria. Le spese sono compensate in ragione della particolarità del caso, nel quale abusi edilizi sono comunque stati commessi.