Dovere di motivazione rafforzata nel mutamento di destinazione urbanistica di area edificabile (Cons. Stato n. 6101 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Comune che, in sede di nuova pianificazione urbanistica, muti la destinazione di un’area già interessata dal precedente rilascio di titoli edilizi è tenuto a un onere di motivazione rafforzata. Il generico richiamo alla discrezionalità delle scelte pianificatorie e all’esigenza di contenimento del consumo di suolo non è sufficiente a giustificare l’azzeramento dell’edificabilità. La rinuncia volontaria ai titoli edilizi da parte del dante causa non elide tale obbligo, poiché i titoli delineano un mutamento di prospettiva qualificato rispetto al quale l’amministrazione deve dar conto in modo puntuale, avuto riguardo alla dimensione circoscritta dell’area e alla sua concreta collocazione. Il difetto di motivazione determina l’annullamento dei provvedimenti di pianificazione limitatamente alla destinazione dell’area, con salvezza della riedizione del potere.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di un’area di circa 4800 mq nel territorio comunale, sulla quale erano stati precedentemente rilasciati titoli edilizi per una superficie residenziale, poi oggetto di rinuncia. Dapprima una variante al piano urbanistico locale aveva destinato l’area a dotazione per il riequilibrio ecologico ambientale, rendendola inedificabile. Successivamente il Comune ha adottato il nuovo Piano Urbanistico Generale, confermando l’inedificabilità.

La società ha impugnato il PUG e gli atti presupposti, chiedendo l’annullamento delle previsioni che avevano impresso all’area una destinazione agricola di rilievo paesaggistico, oltre al risarcimento del danno per errata pianificazione. Il TAR Emilia Romagna – Parma, con la sentenza n. 299 del 2024, ha respinto il ricorso richiamando la discrezionalità dell’amministrazione e la legittima valorizzazione dell’esigenza di contenimento del consumo di suolo. La società ha proposto appello articolando sei motivi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto esaminato con priorità le censure di incompetenza, richiamando l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 27 aprile 2015 n. 5. Secondo tale indirizzo, i vizi di incompetenza vanno decisi per primi e, se fondati, comportano l’assorbimento di ogni ulteriore censura, per evitare un sindacato su poteri non ancora esercitati. I motivi terzo, quarto e quinto, oltre che generici, sono stati ritenuti infondati: il PUG è stato adottato e approvato dal Consiglio Comunale, mentre la Giunta si è limitata a esercitare le competenze assegnatele dall’art. 45 della l.r. n. 24 del 2017. Anche la censura sulla composizione dell’Ufficio di Piano è stata respinta, essendo l’Ufficio costituito secondo l’art. 55, comma 1, della l.r. n. 24 del 2017.

Il nucleo della decisione riguarda invece il primo, secondo e sesto motivo, esaminati congiuntamente e accolti parzialmente. Il Collegio ha ravvisato un difetto di motivazione nella scelta di pianificazione. Poiché erano stati precedentemente rilasciati titoli edilizi sull’area, l’amministrazione era gravata da un dovere di motivazione rafforzata ai fini del mutamento della destinazione, considerata anche la dimensione circoscritta e la collocazione concreta dell’area.

La Corte ha distinto il piano sostanziale da quello risarcitorio. Il precedente rilascio dei titoli non rileva per fondare la domanda di risarcimento del danno, poiché la società dante causa vi aveva volontariamente rinunciato; la domanda, peraltro implicitamente rinunciata in appello, è comunque respinta. I titoli rilevano invece sul diverso piano dell’onere motivazionale, perché delineano un mutamento di prospettiva qualificato.

Il generico richiamo del TAR alla discrezionalità pianificatoria e l’altrettanto generico riferimento all’esigenza di riduzione del consumo di suolo non sono stati ritenuti adeguati. Da qui il parziale accoglimento dell’appello, con annullamento dei provvedimenti impugnati limitatamente alla destinazione urbanistica dell’area, fatta salva la riedizione del potere da parte dell’amministrazione con una motivazione più approfondita. Le spese del grado sono state integralmente compensate in ragione dell’accoglimento solo parziale.