Tutela dei negozi storici e vincolo di destinazione merceologica proporzionato (TAR Toscana n. 321 del 20.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il Comune, ai sensi dell’art. 52, commi 1 e 1-bis, d. Lgs. n. 42/2004, può individuare aree e locali di valore storico nei quali imporre la conservazione di una specifica destinazione merceologica, in quanto espressione dell’identità culturale collettiva riconosciuta dalle convenzioni UNESCO. Il vincolo di non trasformazione degli esercizi storici è legittimo ove non abbia portata assoluta e sia accompagnato da strumenti di deroga e di cancellazione dalla lista. La ponderazione tra libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), proprietà (art. 42 Cost.) e tutela del patrimonio culturale (art. 9 Cost.) va condotta in termini qualitativi, avendo riguardo all’oggetto dinamico della tutela, costituito dal legame tra sede e attività esercitata. In caso di conflitto, l’art. 52 d. Lgs. n. 42/2004, norma speciale, prevale sull’art. 3 del d. L. n. 223/2006, di portata generale.

Il Fatto

Una proprietaria di immobile nel centro storico di Firenze, concesso in locazione a una farmacia, e i titolari di un esercizio di oreficeria, unitamente ai proprietari dei relativi locali, impugnavano gli atti con cui il Comune aveva approvato la Lista delle Attività Economiche Storiche e Tradizionali. I ricorrenti contestavano il Regolamento comunale del 2018, nella parte in cui vieta la trasformazione delle attività inserite nella categoria A) “Eccellenze storiche”, la deliberazione di Giunta n. 41/2019 di approvazione provvisoria della lista e, con motivi aggiunti, la deliberazione di Giunta n. 25/2020 di approvazione definitiva.

Gli esercizi erano stati collocati in categoria A con l’imposizione di specifici vincoli alla trasformazione. I ricorrenti lamentavano la lesione delle garanzie partecipative, l’insussistenza dei presupposti di inserimento, l’indeterminatezza e la sproporzione dei vincoli, il contrasto con il Codice del Commercio regionale e con la disciplina sulla liberalizzazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo nella parte relativa alla deliberazione n. 41/2019, cessata nei suoi effetti per effetto dell’approvazione definitiva, procedendo comunque all’accertamento della sua legittimità in ragione della riserva di azione risarcitoria. Quanto a tale atto, il Tribunale ha qualificato l’intervento della Giunta come esercizio di un potere cautelare di conservazione dello status quo, immanente al potere ordinario e non soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio ai sensi dell’art. 7, comma 2, l. n. 241/1990.

Nel merito dei motivi aggiunti, il Collegio ha escluso la fondatezza delle censure partecipative. Il parere della Commissione risultava comunicato agli interessati e la conoscenza sostanziale da parte di tutti i ricorrenti rendeva irrilevante il dato formale delle singole comunicazioni; la mancata trasmissione dell’avvio non aveva inciso sul contenuto dell’atto, escludendone l’annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il Regolamento, atto generale, non è soggetto alle norme sulla partecipazione.

Il Tribunale ha poi verificato la previa iscrizione di entrambi gli esercizi nell’Elenco e nell’Albo degli esercizi storici, ritenendo provata per tabulas la sussistenza del presupposto di inserimento. Ha quindi affrontato il nodo della proporzionalità del vincolo di destinazione merceologica, riconoscendo il contrapposto rilievo costituzionale degli interessi in gioco: la tutela del patrimonio storico e artistico ex art. 9 Cost. da un lato, la proprietà e l’iniziativa economica ex artt. 41 e 42 Cost. dall’altro. Il vincolo, tuttavia, non è assoluto, essendo derogabile mediante il procedimento dell’art. 8 e superabile con la cancellazione dalla lista.

Il Collegio ha preso le distanze dall’orientamento del Cons. Stato n. 1933 del 25 marzo 2019, che aveva prospettato in termini dubitativi la sproporzione del vincolo merceologico rispetto ai beni culturali in senso stretto. Ha ritenuto di dover valutare la proporzionalità sotto il profilo qualitativo: l’oggetto della tutela dei negozi storici è dinamico, consistendo nel connubio inscindibile tra sede e attività protrattasi nel tempo, sicché la destinazione merceologica imposta costituisce l’unico modo per conservarlo.

Quanto al dedotto contrasto con l’art. 3 d. l. n. 223/2006, il Tribunale ha risolto l’antinomia applicando il criterio di specialità: l’art. 52 d. Lgs. n. 42/2004, che attiene ai negozi in zone di pregio o in locali espressione dell’identità culturale cittadina, prevale sulla norma generale invocata dai ricorrenti. La stessa disposizione ha fondato il rigetto delle censure relative al Codice del Commercio regionale. Il ricorso per motivi aggiunti è stato integralmente respinto, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.