Opere complementari fuori dall’accordo di programma: nessun onere ai privati (TAR Emilia-Romagna n. 987 del 24.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le opere complementari non contemplate nel progetto definitivo approvato con l’accordo di programma esulano dagli obblighi assunti dalle parti private attuatrici. Esse possono essere poste a carico di queste ultime solo mediante modifica consensuale dell’accordo, trattandosi di atto plurilaterale di tipo negoziale, assoggettato ai principi della disciplina privatistica. Il limite massimo di spesa fissato nell’accordo opera esclusivamente in relazione agli obblighi già assunti dalle parti private: la sua verifica presuppone risolta la questione se la singola prestazione rientri o meno in tali obblighi. Il corollario è che gli eventuali risparmi di spesa vanno a vantaggio delle parti private, non dovendo esse versare alle amministrazioni la differenza tra preventivato e speso. In presenza di posizioni di diritto soggettivo e di un rapporto paritetico, non trova applicazione il metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio, ma la regola dell’onere della prova di cui all’art. 2697 cod. civ.

Il Fatto

Nel 2012 due comuni, la provincia e due società private sottoscrivevano un accordo di programma in variante urbanistica. A fronte della trasformazione di aree agricole in aree produttive, le società si impegnavano a realizzare talune opere pubbliche e a versare contributi, entro il limite complessivo di € 1.050.000,00, oltre IVA e onorari.

Nel corso dell’esecuzione i due comuni approvavano, con deliberazioni di giunta, opere complementari alla pista ciclabile, quantificate in € 100.426,58. Le società le realizzavano e le facevano collaudare. Assumendo che tali opere non dovessero restare a proprio carico, e che per le espropriazioni fosse stata impiegata una somma inferiore a quella versata, le società chiedevano la condanna al rimborso, con richiesta di consulenza tecnica d’ufficio.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale, nella propria giurisdizione esclusiva, qualifica come di diritto soggettivo le posizioni dedotte e ne trae la conseguenza sul piano probatorio. Non opera il principio dispositivo con metodo acquisitivo: spetta a chi agisce dimostrare i presupposti della domanda, secondo l’art. 2697 cod. civ. Ne deriva il rigetto della richiesta di CTU, non mezzo di prova ma al più di ricerca della prova, non ravvisandosi un quadro fattuale di particolare complessità.

Superate le eccezioni in rito, il Collegio interpreta l’accordo. La somma di € 1.050.000,00 non costituisce un obbligo di versamento, ma il solo limite massimo dell’impegno assunto, essendo previsto chi debba sopportare gli eventuali maggiori costi. Ne segue che i risparmi di spesa restano a vantaggio delle parti private.

Quanto alle opere complementari, si esclude che esse corrispondano a quelle per cui era stata prevista l’anticipazione di € 100.000,00. La scelta del verbo “anticipare” e la destinazione del contributo alla rotatoria dimostrano che il vincolo alle opere aggiuntive fu solo temporaneo. Le opere complementari, inoltre, non figuravano nel progetto definitivo approvato, tant’è che fu necessaria una variante. Esse esulano dunque dall’accordo: per porle a carico dei privati occorreva una modifica consensuale dell’atto plurilaterale, che non vi è stata. Le spese gravano sui comuni che le hanno deliberate e accettate con il collaudo, per € 86.366,86, con interessi legali dalla domanda.

Sulla seconda domanda, la somma di € 153.353,42 versata per le espropriazioni aveva un vincolo di scopo: la parte sovrabbondante va restituita. Poiché le amministrazioni hanno rendicontato spese per € 64.800,91, la differenza di € 88.552,51 è dovuta dal solo comune che ha ricevuto e in parte trasferito la somma, con interessi dalla data della sentenza. Il ricorso è pertanto accolto, con compensazione delle spese.