Ottemperanza e giudicato: le nuove regole di sistema eseguono il vincolo conformativo (TAR Lombardia n. 2260 del 19.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le sentenze che annullano un atto amministrativo espressione di potere discrezionale sono suscettibili di ottemperanza, anche in assenza di un puntuale precetto di condanna, tutte le volte in cui dal giudicato emerga un vincolo conformativo cui l’amministrazione deve attenersi nella riedizione del potere. Il riscontro di tale vincolo va operato distinguendo le censure di violazione o elusione del giudicato, esperibili con l’azione di nullità dinanzi al giudice dell’ottemperanza, dai vizi di legittimità del nuovo provvedimento, deducibili secondo il rito ordinario di cognizione. Il giudicato di annullamento che impone di non cristallizzare i budget in favore delle sole strutture già contrattualizzate non è eluso dalle regole di sistema che consentono alle ATS di indire manifestazioni di interesse per nuove contrattualizzazioni, interpretate come superamento del divieto di messa a contratto dei soggetti accreditati.

Il Fatto

La ricorrente gestisce una RSA accreditata in provincia di Bergamo, mai contrattualizzata nonostante reiterate istanze. Con sentenza n. 965/2023 il TAR Lombardia aveva annullato in parte qua le regole di sistema per il 2022, che precludevano l’accesso alla contrattualizzazione agli operatori accreditati privi di budget. Passata in giudicato la decisione, la società ha proposto ricorso per ottemperanza avverso la DGR n. XII/1827 del 31.01.2024, recante le regole di sistema per il 2024, chiedendo la declaratoria di nullità degli atti adottati in violazione del giudicato, la nomina di un commissario ad acta e la condanna alla penalità di mora; in subordine, l’annullamento della delibera previa conversione del rito.

La Regione ha eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che la sentenza di annullamento non contiene alcun precetto di condanna e che le sopravvenienze normative avrebbero reso impossibile la revisione del sistema nei tempi richiesti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio disattende l’eccezione preliminare. Anche le sentenze di annullamento possono essere oggetto del rito di ottemperanza, perché il vincolo conformativo impone all’amministrazione di non riprodurre, nella riedizione del potere, i vizi già accertati. Il richiamo è alla distinzione tra censure di violazione o elusione del giudicato, esperibili ai sensi dell’art. 114, comma 2, lett. b, c.p.a., e vizi di legittimità del nuovo atto, destinati al giudizio di cognizione.

Quanto alle annualità 2022 e 2023, l’azione incontra un limite invalicabile nella sopravvenienza di fatto costituita dall’esaurimento degli effetti della contrattualizzazione per decorso del tempo; per tali periodi resta alla ricorrente l’azione risarcitoria. Per il 2024, invece, non sussiste alcuna sopravvenienza ostativa: l’art. 15 della legge n. 118 del 2022 non contraddice il giudicato e la riforma del sistema di accreditamento è ancora in itinere, avendo la legge n. 18 del 2024 prorogato al 31 dicembre 2024 il termine di adeguamento.

Il Tribunale richiama il vincolo conformativo enucleato dalla sentenza ottemperanda: la tutela della concorrenza impone di non mantenere posizioni di vantaggio a tempo indeterminato in favore degli erogatori già contrattualizzati e di non legittimare lo sbarramento facendo leva sulla saturazione dell’offerta. Il giudicato non accerta un diritto alla contrattualizzazione, ma l’interesse legittimo a concorrere in condizioni di parità con le strutture accreditate.

Su questa base le previsioni dei punti 5.7.1 e 5.7.5.2 dell’Allegato 5, che consentono alle ATS di indire manifestazioni di interesse per nuove contrattualizzazioni, fanno venir meno il divieto di contrarre con soggetti accreditati estranei al meccanismo. Il limite del budget e del livello di copertura territoriale non confligge con il giudicato, potendo essere rispettato mediante una ridistribuzione dei posti già assegnati. La delibera, così interpretata, esegue il giudicato anziché eluderlo; resta estraneo al giudizio ogni profilo attuativo rimesso alle ATS.

Il ricorso per ottemperanza è quindi respinto. Ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a. è disposta la conversione del rito speciale in ordinario per l’azione di annullamento, di competenza della V Sezione, con trasmissione degli atti al Presidente del Tribunale; le spese della fase di ottemperanza sono compensate.