Ottemperanza al giudicato urbanistico e obbligo di concludere la variante (Cons. Stato n. 6291 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di giudizio di ottemperanza, l’amministrazione ottempera al giudicato soltanto quando svolge in maniera puntuale e completa l’attività amministrativa imposta dagli effetti demolitori, caducatori, ripristinatori e conformativi della pronuncia. L’inottemperanza non si esaurisce nell’inerzia totale, ma ricomprende anche i comportamenti parzialmente esecutivi o solo formalmente tali, che ne costituiscono elusione. Il giudice dell’ottemperanza può valutare la natura elusiva degli atti solo quando l’attività dell’amministrazione si sia definitivamente conclusa; prima di tale momento non può dichiararne né la nullità per violazione del giudicato né la conformità al decisum. Ove il giudicato imponga l’adozione di una variante urbanistica, la sola adozione della delibera non integra ottemperanza: è necessaria l’approvazione, con termine assegnato all’ente per concludere il procedimento.

Il Fatto

La società acquirente di un immobile comunale aveva ottenuto dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 10976 del 2023, l’annullamento in parte qua del piano di governo del territorio, nella misura in cui la scelta pianificatoria non dava conto dell’affidamento maturato dall’acquirente in relazione alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’acquisto. Il giudicato imponeva all’ente di riponderare la scelta, con piena discrezionalità ma con congrua esternazione delle ragioni.

Dopo l’annullamento, il Comune avviava una variante parziale al Piano delle regole. La società proponeva ricorso per ottemperanza, chiedendo la declaratoria di nullità degli atti adottati in violazione del giudicato e la condanna dell’ente al pagamento di una somma per ogni ulteriore ritardo. Nelle more del processo, il Comune adottava le linee di indirizzo e, da ultimo, la delibera consiliare di adozione della variante. La causa giungeva alla camera di consiglio del 10 luglio 2025.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’istanza di rinvio formulata unilateralmente dal Comune. Nel processo amministrativo non esiste una norma che attribuisca alla parte il diritto di ottenere il differimento della discussione; la decisione spetta al giudice e il rinvio deve fondarsi su gravi ragioni, non su una mera scelta di parte. Il precedente rinvio era stato accordato su richiesta concorde e non aveva condotto alla conclusione del procedimento.

Nel rito, è respinta anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso. Il comportamento della parte privata non esime l’amministrazione dall’obbligo di dare attuazione al giudicato: annullati gli atti, l’obbligo di riavviare il procedimento grava esclusivamente sulla parte pubblica, e la condotta del privato può rilevare al più ai fini della regolazione delle spese.

Sul merito, il Collegio richiama l’art. 112 c.p.a. e il consolidato orientamento secondo cui l’inottemperanza sussiste anche in presenza di comportamenti solo formalmente esecutivi, che ne costituiscono elusione (Cons. Stato, Sez. II, n. 5072/2023; Sez. III, n. 2231/2022). La verifica sulla natura elusiva o attuativa degli atti può avvenire, però, soltanto quando l’attività dell’amministrazione si sia definitivamente conclusa (Cons. Stato, Sez. V, n. 5974/2023).

L’interpretazione del giudicato va condotta sulla sequenza petitum, causa petendi, motivi e decisum (Cons. Stato, Sez. VII, n. 6623/2024). La sentenza ottemperanda ruota attorno a tre pilastri: l’illegittimità dell’atto annullato, la necessità di provvedere con l’approvazione e non con la sola adozione di una variante, l’obbligo di tutelare l’affidamento del privato. L’ente deve quindi ponderare gli interessi urbanistico-edilizi, anche in relazione agli artt. 97, comma 1, e 119, comma 1, Cost., con l’affidamento dell’acquirente.

Alla data della camera di consiglio il provvedimento di approvazione della variante non era ancora emanato. Il ricorso è pertanto accolto: il giudicato non risulta ottemperato, ancorché l’amministrazione abbia intrapreso gli atti strumentali. Il Collegio non può ancora pronunciarsi sulla conformità degli atti, dovendosi assegnare al Comune il termine di novanta giorni per concludere il procedimento, decorrente dal ricevimento delle osservazioni della società. È respinta la domanda di penalità di mora, sia per il parziale rallentamento imputabile alla condotta della ricorrente sia perché l’ente ha comunque portato avanti il procedimento. Le spese, liquidate in € 8.000 oltre accessori, sono compensate per metà.