Parere soprintendentizio atto co-decisorio e onere di impugnazione autonoma (Cons. Stato n. 3429 del 04.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica il parere negativo della Soprintendenza non è un mero atto istruttorio interno, ma un atto co-decisorio a contenuto vincolante, idoneo a determinare l’esito del procedimento. L’impugnazione del solo diniego comunale, ove non accompagnata dall’impugnazione del corrispondente parere negativo, lascia intatto l’atto che racchiude la ragione sostanziale e vincolante del diniego, con la conseguenza che l’eventuale annullamento del provvedimento finale non arreca alcuna utilità concreta al ricorrente. La clausola che estende l’impugnazione agli atti presupposti, connessi e conseguenti non è sufficiente a ricomprendere atti non specificamente indicati e non univocamente individuati. Il principio di prevalenza del contenuto sulla forma consente di individuare l’effettivo oggetto dell’impugnazione, ma non può spingersi fino a ritenere devoluti atti conoscibili e puntualmente richiamati nei provvedimenti finali, che non siano stati indicati come oggetto della domanda di annullamento.

Il Fatto

Una società impugna davanti al TAR Campania, sezione staccata di Salerno, il parere negativo della Soprintendenza, un preavviso di diniego e otto dinieghi comunali di autorizzazione paesaggistica, chiedendo altresì l’accertamento del silenzio assenso paesaggistico. La vicenda riguarda distinte istanze di condono relative a un compendio immobiliare composto da più manufatti abusivi, che l’Amministrazione riconduce a un disegno unitario.

Il TAR, con sentenza in forma semplificata, dichiara il ricorso manifestamente inammissibile: il ricorrente avrebbe dovuto impugnare anche i pareri negativi della Soprintendenza, atti sostanzialmente decisori, mentre il ricorso ne indica uno solo. La formula di stile sugli atti presupposti non basta a colmare la lacuna. La società appella, deducendo travisamento degli atti, omessa pronuncia e violazione del principio di prevalenza della sostanza sulla forma.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione del parere soprintendentizio. Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica esso costituisce atto co-decisorio a contenuto vincolante: l’annullamento del solo diniego comunale lascerebbe efficace il parere e il Comune sarebbe comunque tenuto a recepirlo con un nuovo diniego identico. La statuizione processuale del primo giudice è quindi corretta anche sul piano dell’interesse ad agire e dell’utilità della pronuncia, secondo l’indirizzo richiamato (Cons. Stato, VI, 29 novembre 2024, n. 9587).

Non assume rilievo decisivo l’identità motivazionale dei pareri. La riconduzione del compendio a un disegno unitario non elide l’autonomia formale e procedimentale dei singoli atti, ciascuno riferito a una pratica e richiamato dal corrispondente diniego. Il carattere vincolato dei dinieghi conferma che il baricentro lesivo risiede nei pareri: l’atto finale non aggiunge una valutazione autonoma capace di assorbirne la lesività.

Il principio di prevalenza del contenuto sulla forma non può essere esteso fino a ritenere devoluti atti ulteriori che, pur conoscibili e puntualmente richiamati nei dinieghi con numero, data e pratica, non siano stati univocamente indicati come oggetto della domanda. La conoscenza tramite i dinieghi può rilevare semmai ai fini della tempestività, non dell’ampliamento del petitum. L’errore materiale della sentenza sul numero dei dinieghi è privo di incidenza sulla ratio decidendi.

Quanto alla pretesa omessa pronuncia sugli atti espressamente gravati, il Collegio rileva che il ricorso ha errato nell’accoppiare la pratica al preavviso, riferito ad altra pratica, così articolando anche la censura sull’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 su un segmento procedimentale diverso. Sul piano sostanziale, il parere impugnato non è isolabile: la Soprintendenza ha valutato il compendio unitariamente, anche ai fini della sanabilità, secondo il principio di Cons. Stato, sez. VI, 18 maggio 2015, n. 2518, richiamato in ordine all’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994. Neppure è configurabile lo sconfinamento in valutazioni urbanistiche: il riferimento alla lottizzazione abusiva vale come indice della trasformazione unitaria rilevante per il paesaggio. L’appello è respinto, con condanna alle spese.