PAS e conferenza di servizi: necessario il preavviso di rigetto (TAR Toscana n. 1764 del 04.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il diniego comunale all’esito della conferenza di servizi indetta sulla procedura abilitativa semplificata ex art. 6 d.lgs. n. 28/2011 deve essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. n. 241/1990. L’art. 14-bis, comma 5, l. n. 241/1990 qualifica espressamente la determinazione negativa come produttiva degli effetti della comunicazione di cui all’art. 10-bis, cosicché il provvedimento non può valere come preavviso ope legis in assenza di contraddittorio. Anche se la PAS è ascrivibile al genus della SCIA, laddove il procedimento coinvolga atti di assenso su interessi sensibili e si svolga in conferenza di servizi esso assume natura di procedimento a istanza di parte. La violazione dell’art. 10-bis non è sanabile ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 e impone l’annullamento del provvedimento discrezionale.

Il Fatto

La società ricorrente ha presentato al Comune una comunicazione per l’avvio della procedura abilitativa semplificata ex art. 6 d.lgs. n. 28/2011, per un impianto fotovoltaico a terra di potenza nominale superiore a 5.000 kWp e relative opere di connessione, su area ritenuta idonea ai sensi dell’art. 20 d.lgs. n. 199/2021. Il Comune ha attivato il controllo sulla procedura, convocando una conferenza di servizi asincrona ex art. 14-bis l. n. 241/1990 e comunicando la sospensione dei termini.

Alla scadenza del termine assegnato sono pervenuti i pareri delle amministrazioni coinvolte, tra cui quello negativo della Soprintendenza, fondato sul mancato rispetto della fascia di rispetto di cui all’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 119/2021. Con nota del 22.04.2024 il Comune ha quindi disposto l’ordine di non effettuazione dell’intervento. La società ha impugnato l’atto e i presupposti davanti al TAR, deducendo cinque motivi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama il quadro normativo applicabile ratione temporis, rilevando che l’art. 6, comma 5, d.lgs. n. 28/2011 impone al Comune, quando gli atti di assenso non siano allegati alla dichiarazione, di acquisirli d’ufficio o di convocare la conferenza di servizi. La giurisprudenza citata, tra cui Cons. Stato, Sez. IV, n. 130 del 4.1.2023 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 3990 del 2.5.2024, colloca la PAS nel genus della SCIA.

Tale assimilazione, tuttavia, non è totale. Il Collegio osserva che il regime della SCIA presuppone l’assenza di valutazioni discrezionali su interessi sensibili, esclusi dall’art. 19, comma 1, l. n. 241/1990. Quando la conferenza di servizi è funzionale alla valutazione di interessi quali il patrimonio culturale e paesaggistico, il procedimento segue i moduli tipici dei procedimenti a istanza di parte, con i relativi oneri di garanzia.

Da qui la conclusione: l’art. 14-bis, comma 5, l. n. 241/1990 prevede che la determinazione negativa della conferenza produca gli effetti della comunicazione ex art. 10-bis. Il Comune era quindi tenuto a comunicare i motivi ostativi prima del diniego. Non è condivisibile la tesi dell’amministrazione secondo cui l’atto varrebbe come preavviso ope legis: manca ogni riferimento all’art. 10-bis e il termine di dieci giorni per le osservazioni non è stato assegnato. Solo con il provvedimento impugnato la ricorrente ha appreso il parere negativo della Soprintendenza.

Il Collegio richiama la funzione del preavviso di rigetto, che consente il confronto preventivo sulle ragioni ostative, secondo l’orientamento di Cons. Stato, Sez. III, n. 834 del 2019 e n. 4413 del 2019. Essendo stato esercitato un potere discrezionale, la violazione dell’art. 10-bis non consente di dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso, stante il disposto dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Ritenuto il vizio radicale, il Collegio applica il principio della ragione più liquida e assorbe gli ulteriori motivi, richiamando Cons. Stato, Ad. plen., n. 5 del 27 aprile 2015. Il ricorso è accolto e la nota comunale annullata, ferma la facoltà di nuovo esercizio del potere nel rispetto dell’art. 10-bis; i pareri endoprocedimentali restano immuni da autonoma lesività. Spese compensate.