Circolari ministeriali sui patronati prive di base normativa e disapplicabili (TAR Sardegna n. 315 del 11.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le circolari ministeriali in materia di patronati che precludono la riapertura di una sede provinciale nell’anno successivo alla riscontrata carenza dei requisiti per oltre sedici settimane non trovano alcun addentellato nella normativa primaria (legge n. 152/2001) né in quella attuativa (D.M. n. 193/2008). Esse esorbitano dal ruolo di istruzioni e direttive interne e non possono innovare l’ordinamento introducendo divieti. Non sono vincolanti per i soggetti estranei all’amministrazione e, per gli organi destinatari, lo sono solo se legittime, dovendosi disapplicare quelle contra legem. Il diniego di riconoscimento fondato esclusivamente su tali previsioni è pertanto illegittimo per eccesso di potere e difetto dei presupposti. Resta salva la possibilità per l’amministrazione di verificare successivamente la sussistenza dei requisiti di legge.

Il Fatto

Un ente di patronato, autorizzato a svolgere servizi di assistenza previdenziale e sociale tramite sedi regionali, provinciali e zonali, comunicava all’Ispettorato d’Area Metropolitana la sospensione temporanea della propria sede provinciale e, in seguito, la riattivazione della stessa presso un nuovo indirizzo nel capoluogo sardo.

A seguito di accertamento ispettivo, l’amministrazione rilevava che la nuova sede non possedeva i requisiti per il riconoscimento: la normativa sui patronati non contemplerebbe la sospensione con successiva riattivazione e mancherebbe continuità tra la vecchia e la nuova sede, promosse da due distinte associazioni territoriali. Il patronato proponeva istanza di rettifica ex art. 10 D.M. n. 193/2008, respinta dal Ministero. Proponeva quindi ricorso al TAR, che respingeva la domanda cautelare per difetto di periculum in mora e, all’udienza di merito, accoglieva il gravame.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di difetto di competenza territoriale, ribadendo le considerazioni già espresse in sede cautelare: il provvedimento ministeriale produce effetti unicamente nei confronti del patronato avente sede in Sardegna, con la conseguenza che la causa è correttamente incardinata davanti al TAR adito. La competenza del TAR Lazio sussiste, per converso, solo quando le censure investano atti di autorità centrali destinati a dispiegare effetti diretti anche fuori dalla circoscrizione territoriale.

Nel merito, il Tribunale ricostruisce il percorso logico dell’amministrazione. Dal verbale ispettivo e dal provvedimento di rigetto emerge che il mancato riconoscimento consegue al superamento di un periodo di sedici settimane durante il quale la sede era risultata priva dei requisiti; da ciò gli uffici hanno fatto discendere la preclusione alla riapertura prima del decorso di un anno. Il riferimento testuale è alla circolare ministeriale n. 1 del 2011, richiamata nel verbale e integralmente recepita nel provvedimento della Direzione Generale.

Il passaggio decisivo consiste nel verificare se tale previsione trovi fondamento nel quadro normativo. La legge n. 152/2001, all’art. 3, regola costituzione e riconoscimento degli istituti di patronato senza contemplare alcun termine di inattività; il D.M. n. 193/2008, all’art. 7, disciplina l’articolazione strutturale e i requisiti delle sedi, prevedendo che, in loro assenza, la sede non possa essere riconosciuta, ma nulla dispone in ordine a preclusioni temporali correlate alla riapertura. Il Collegio esclude che le circolari possano colmare tale lacuna: esse forniscono istruzioni e direttive interne e non rivestono valore normativo o provvedimentale. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, si afferma che le circolari non vincolano i soggetti estranei all’amministrazione e sono disapplicabili se contra legem.

La preclusione al riconoscimento non poteva dunque essere tratta dalla riscontrata inattività e dalla correlata assenza dei requisiti, né la stessa poteva condurre a uno status di inidoneità alla riattivazione lungo tutto l’anno successivo. Il Collegio richiama sul punto TAR Friuli Venezia Giulia n. 250 del 2024 e TAR Piemonte n. 1162 del 2024, che in questioni analoghe hanno escluso la sufficienza del mero richiamo alle circolari.

Sono pertanto fondati i primi tre motivi, mentre le ulteriori doglianze sull’identità dei soggetti promotori restano assorbite: la caducazione del diniego non osterebbe, in presenza dei presupposti di legge, al riconoscimento della sede pur qualificata come nuova. Il ricorso è accolto, con annullamento dei provvedimenti impugnati e salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione; le spese sono compensate.