Pattugliamenti misti oltre confine e indennità di missione all’estero (Cons. Stato n. 10253 del 23.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
I servizi di pattugliamento congiunto svolti oltre confine in esecuzione di accordi internazionali di cooperazione transfrontaliera costituiscono ordinarie attività di controllo del territorio e non integrano il presupposto della missione all’estero. Ad essi si applica il trattamento economico richiamato dall’art. 13, comma 16, d.p.r. n. 51/2009, che rinvia all’indennità di cui all’art. 10 della legge n. 836/1973, e non le indennità giornaliere previste dagli artt. 1 e 2 r.d. n. 941/1926, norme generali dettate per la missione estera protratta nel tempo. La natura statica o dinamica del servizio è irrilevante, dovendosi guardare alla sostanza del singolo turno lavorativo ordinario espletato oltre confine sulla base di un accordo bilaterale.

Il Fatto

Dieci appartenenti alla Polizia di Stato, in servizio presso un settore di polizia di frontiera, hanno domandato al TAR Lombardia l’accertamento del diritto all’indennità di missione all’estero per ciascun servizio di controllo transfrontaliero svolto in territorio elvetico tra il 22.01.2019 e il 22.01.2024, in esecuzione dell’accordo di cooperazione di polizia recepito con la legge n. 155/2016. Essi percepivano l’indennità di missione nazionale e quella di servizio esterno, ma non l’indennità prevista dagli artt. 1 e 2 r.d. n. 941/1926.

Il giudice di prime cure ha accolto la domanda, ritenendo i pattugliamenti dinamici non sovrapponibili ai servizi previsti dall’art. 10 della legge n. 836/1973 e applicando la norma generale del regio decreto del 1926. Il Ministero dell’Interno ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce la natura del servizio reso oltre confine. L’accordo italo-svizzero del 2013 persegue finalità di salvaguardia dell’ordine pubblico e di lotta alla criminalità transfrontaliera; l’art. 23 prevede espressamente le pattuglie miste nella zona di frontiera. Il quadro finalistico non differisce da quello esaminato nel precedente Cons. Stato n. 4944/2022, relativo ai rapporti Italia-Austria.

I pattugliamenti congiunti possono essere statici, presso centri di cooperazione o stazioni ferroviarie, oppure dinamici, lungo le arterie viarie o a bordo di treni. Sotto il profilo sostanziale si tratta, in entrambi i casi, di singoli turni lavorativi ordinari svolti oltre confine sulla base di accordi internazionali. La circostanza che nella specie il pattugliamento avvenga a bordo di autovetture e non di treni, come eccepito dagli appellati, non muta la qualificazione.

L’art. 13, comma 16, d.p.r. n. 51/2009 riconduce a questo tipo di servizio il rinvio all’indennità dell’art. 10 legge n. 836/1973, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero lungo l’arco alpino o per i compiti espletati oltre confine come ordinarie attività derivanti da forme di cooperazione individuate dagli accordi vigenti. La norma è tuttora applicabile e opera un rinvio espresso, cosicché non è in gioco alcuna deroga a fonti di rango primario.

Il trattamento di missione all’estero presuppone, secondo l’art. 2 r.d. n. 941/1926, una missione protratta, dovuta dal giorno del passaggio del confine fino al rientro. Esso non si attaglia al singolo turno ordinario oltre confine (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 9233/2025). L’omessa impugnazione della sentenza del TAR Lombardia n. 1326/2022 non equivale ad accettazione dei principi in essa affermati: si tratta di giudizio tra altre parti, privo di efficacia vincolante. Quanto alla dedotta disparità di trattamento, difetta la prova dell’identità assoluta delle situazioni e, comunque, un provvedimento legittimo non diviene viziato per il difforme modus operandi seguito in passato.

L’appello è pertanto accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.