Payback dispositivi medici: atti regionali devoluti al giudice ordinario, impugnative ministeriali infondate (TAR Lazio n. 9156 del 18.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento regionale che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, approva l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 non è espressione di potere autoritativo, ma costituisce esercizio di attività meramente vincolata, ricognitiva e riepilogativa, priva di margini di discrezionalità anche tecnica. Ne consegue che la controversia, involgendo la contestazione di un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale e la verifica del quantum debeatur, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Gli atti ministeriali di certificazione del superamento del tetto e di adozione delle linee guida sono, invece, legittimi, non essendo affetti da vizi di retroattività o lesione dell’affidamento, in ragione della conoscibilità sin dal 2015 del meccanismo del payback e del suo funzionamento.

Il Fatto

La società ricorrente, operante nel settore dei dispositivi medici, ha impugnato la determinazione della Regione Puglia che le addebitava l’importo relativo al c.d. payback dei dispositivi medici per il superamento del tetto di spesa negli anni 2015-2018, nonché gli atti presupposti, tra cui il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello scostamento e le linee guida del 6 ottobre 2022. A fondamento del ricorso, la società ha dedotto plurimi vizi di legittimità propri e derivati, prospettando la violazione di principi costituzionali ed eurounitari e chiedendo il rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell’Unione Europea. Si sono costituiti il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze e la Presidenza del Consiglio dei ministri, chiedendo il rigetto del ricorso.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, rammentando come l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 abbia introdotto un tetto di spesa per i dispositivi medici, ponendo a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano in caso di sforamento, poi rimodulato dall’art. 1, comma 557, della legge n. 145/2018. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 che ha ritenuto il meccanismo del payback, per il periodo 2015-2018, misura ragionevole e proporzionata, escludendo la lesione dell’iniziativa economica, la violazione della riserva di legge e la natura retroattiva della disciplina, in ragione della consapevolezza delle imprese dell’esistenza del sistema di ripiano sin dall’origine.

Quanto alle censure rivolte avverso i decreti ministeriali, il Tribunale le ha respinte. L’attività di certificazione e di determinazione delle quote è stata ritenuta legittima: il sistema del payback era già conosciuto dalle imprese, che avrebbero dovuto orientare la propria condotta secondo ordinaria diligenza. Inoltre, è stato escluso che il meccanismo alteri l’esito delle gare pubbliche, operando ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori e non sul contenuto dei contratti. Le richieste di rimessione alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia sono state conseguentemente disattese, in quanto le relative questioni risultano già vagliate nei predetti arresti.

Diversamente, in relazione ai provvedimenti regionali di ripiano, il Collegio ha rilevato d’ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività delle regioni, ai sensi del comma 9-bis dell’art. 9-ter, è qualificabile come attività interamente vincolata, consistente nella verifica tecnico-contabile del fatturato e nella compilazione di un elenco degli importi dovuti, senza alcun margine di discrezionalità. Tale attività non implica una spendita di potere autoritativo, ma dà vita a un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa, che rivendica un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale. Applicando il criterio del petitum sostanziale, la giurisdizione è stata quindi attribuita al giudice ordinario, in linea con la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione.

La sentenza ha infine dichiarato l’inammissibilità dell’impugnazione anche avverso gli atti di rideterminazione della quota adottati dalla regione in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, trattandosi di attività meramente matematica di applicazione della riduzione al 48 per cento. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.