Payback dispositivi medici legittimo ma giurisdizione ordinaria sui decreti regionali (TAR Lazio n. 809 del 15.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, introdotto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, costituisce un contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge, del principio di irretroattività e dell’affidamento degli operatori. La fissazione del tetto regionale al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario standard, pur intervenuta nel 2019, non è lesiva perché quel parametro era già noto dal 2014. I decreti regionali che approvano l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano non sono espressione di potere autoritativo: essi pongono un’attività interamente vincolata di accertamento tecnico-contabile, a fronte della quale il fornitore è titolare di un diritto soggettivo patrimoniale. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la devoluzione della controversia al giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, di concerto con il MEF, che certifica il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per il 2015-2018, e il decreto del 6 ottobre 2022, recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano.

Con due ricorsi per motivi aggiunti, del 2023, la società ha poi gravato i decreti con cui le regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, quantificando in allegato gli importi dovuti. La questione centrale attiene alla legittimità del meccanismo e alla natura delle pretese azionate.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo del c.d. payback. L’art. 17, comma 1, lett. c), del d.l. n. 98 del 2011 ha introdotto il tetto di spesa per l’acquisto dei dispositivi medici, fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario standard. L’art. 9-ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, ha posto una quota del ripiano a carico delle aziende fornitrici, in misura crescente dal 40 al 50 per cento. La rimodulazione del 2018 ha rafforzato le procedure e il comma 9-bis ha disciplinato il ripiano per le annualità 2015-2018.

Il TAR richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che — in esito alla remissione dello stesso Collegio — ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore. La Corte ha qualificato il payback come contributo di solidarietà, escludendo la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost., e ha negato ogni lesione dell’affidamento, poiché le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto e dell’obbligo di ripiano.

Su queste basi il ricorso principale è infondato. La fissazione del tetto regionale nel 2019, successiva alle gare, non altera l’esito: il parametro del 4,4 per cento era già noto a livello nazionale e le imprese avrebbero dovuto assumerlo come riferimento secondo l’ordinaria diligenza. Il payback, inoltre, resta estraneo alle procedure di affidamento e non incide su prezzo o quantità della fornitura, operando ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori.

Diversa è la sorte dei motivi aggiunti. I decreti regionali si limitano a porre il superamento del tetto, già certificato a livello statale, a carico delle aziende, secondo percentuali fissate ex lege. Si tratta di attività meramente tecnica di ricognizione e somma di dati contabili, priva di qualsivoglia discrezionalità, che dà luogo a un rapporto obbligatorio paritario tra regione e impresa.

Trova applicazione la giurisprudenza delle Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022, n. 10089 del 2020): appartiene al giudice ordinario la controversia su un diritto soggettivo rispetto al quale l’amministrazione esercita un’attività vincolata. Sussiste dunque il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con facoltà di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono compensate.