Payback dispositivi medici: giurisdizione del giudice ordinario sulle quote regionali (TAR Lazio n. 286 del 08.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018, i provvedimenti con cui le regioni e le province autonome individuano le aziende fornitrici soggette al ripiano e i relativi importi costituiscono espressione di attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità, anche tecnica. Essi si limitano a porre a carico dei fornitori il superamento del tetto di spesa già certificato con decreto ministeriale, secondo la quota fissata dalla legge. Ne deriva che la controversia avente ad oggetto il quantum debeatur involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo. Il ricorso avverso gli atti statali di determinazione del tetto e di certificazione dello scostamento è invece infondato, in linea con la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024: le imprese erano consapevoli dell’esistenza del meccanismo sin dal 2015, prima dello svolgimento delle gare.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, che ha certificato il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per gli anni 2015-2018, il decreto del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali, l’Accordo n. 181/CSR del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 2019.

Con successivi motivi aggiunti la stessa società ha gravato i decreti con cui le regioni e le province autonome hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, quantificando gli importi dovuti da ciascuna. La ricorrente ha prospettato vizi propri degli atti, illegittimità costituzionale derivata della disciplina e violazione dei principi eurounitari in materia di evidenza pubblica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo a partire dall’art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98 del 2011, che ha introdotto il tetto di spesa per l’acquisto dei dispositivi medici, fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario standard. L’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015 ha poi posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano: quaranta per cento nel 2015, quarantacinque nel 2016, cinquanta dal 2017. Il comma 9 bis, introdotto nel 2022, ha attribuito alle regioni la definizione degli elenchi dei fornitori debitori.

Sul ricorso principale il TAR richiama la Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il meccanismo come contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato, escludendo la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost. Le imprese conoscevano il sistema sin dal 2015 e il tetto nazionale era già noto: l’alea era prevedibile e l’affidamento non è tutelabile.

Il payback, osserva il Collegio, resta estraneo alle procedure di gara e non rimodula i contratti: opera ab externo sul fatturato complessivo del fornitore. Le censure di violazione della disciplina degli appalti e dei principi eurounitari sono pertanto respinte, come già in precedenti della sezione.

Quanto ai motivi aggiunti, il TAR rileva che le regioni svolgono solo un’attività di verifica contabile e di riepilogo degli importi, senza alcun potere autoritativo. La pretesa di non pagare o di pagare meno nasce direttamente dalla legge e dagli atti statali, non è intermediata dal potere amministrativo. Trova quindi applicazione il criterio del petitum sostanziale e la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022: quando l’amministrazione agisce in modo vincolato, la cognizione spetta al giudice ordinario. Il giudizio si radica così in un rapporto paritario, a valle del potere.

Il ricorso principale è dunque rigettato; i motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di giurisdizione, con facoltà di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate.