Payback dispositivi medici, attività vincolata, giurisdizione giudice ordinario (TAR Lazio n. 6301 del 08.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’attività delle Regioni e delle Province autonome nel procedimento di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità e non implica alcuna spendita di potere autoritativo. Ne deriva che le controversie aventi ad oggetto gli atti regionali di individuazione delle aziende fornitrici soggette al ripiano e di quantificazione degli importi dovuti involgono un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente attribuzione della relativa giurisdizione al giudice ordinario. Il sistema del c.d. payback non incide sulle procedure di evidenza pubblica, operando ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, i quali erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, recanti rispettivamente la certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e le linee guida per il ripiano, nonché numerosi atti presupposti e, con motivi aggiunti, l’avviso pubblicato dalla Regione Toscana relativo al recepimento del meccanismo di pagamento agevolato introdotto dal d.l. n. 95/2025. La ricorrente ha dedotto plurimi motivi di illegittimità, sia propria che derivata, contestando in particolare la retroattività del meccanismo, la fissazione uniforme dei tetti regionali al 4,4%, la violazione del legittimo affidamento, la mancata partecipazione procedimentale e la quantificazione del fatturato al lordo dell’IVA.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente escluso che la società abbia interesse a contestare la fissazione del tetto regionale in misura uniforme al 4,4%, pari a quello nazionale, poiché una diversa determinazione avrebbe potuto soltanto abbassarlo, aggravando la posizione dei fornitori. Ha inoltre ritenuto infondate le censure sulla tardiva determinazione dei tetti, evidenziando come il sistema del payback fosse già noto dal 2015 e come le imprese potessero assumere quale parametro di riferimento il tetto nazionale, richiamando sul punto la Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso la violazione dei principi di irretroattività e di affidamento.

Quanto alla trasparenza del procedimento, la sentenza ha rilevato che i decreti ministeriali hanno indicato in modo chiaro l’iter di calcolo, facendo riferimento ai dati del modello CE consolidato regionale e alla voce “BA0210 – Dispositivi medici”. Il Collegio ha poi respinto la pretesa di instaurare un contraddittorio generalizzato con tutte le aziende, qualificandola come una “cogestione” della spesa non prevista dall’ordinamento, e ha ritenuto infondate le censure sulla quantificazione al lordo dell’IVA, trattandosi di imposizione espressamente prevista dall’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, gravando l’imposta sulle Regioni in qualità di consumatori finali.

La parte centrale della motivazione riguarda il riparto di giurisdizione. Il Collegio ha osservato che la legge attribuisce alle Regioni il solo compito di verificare la documentazione contabile, definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, imporre il pagamento e iscrivere il credito in bilancio. Si tratta di attività meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, che si limita a porre a carico dei fornitori lo scostamento già certificato con decreto ministeriale. La quantificazione del quantum debeatur, essendo predeterminata a monte dal legislatore e dagli atti statali, non implica esercizio di potere autoritativo, sicché la posizione dell’impresa è di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, secondo la consolidata giurisprudenza della Cassazione richiamata in motivazione.

In relazione al meccanismo di pagamento agevolato, la sentenza ha ritenuto l’istituto conforme alle coordinate costituzionali, trattandosi di un beneficio facoltativo la cui scelta comporta consapevolmente l’effetto di non coltivare la contestazione in via giudiziaria. All’esito, il ricorso è stato in parte rigettato nel merito e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riassunzione dinanzi al giudice ordinario entro il termine di tre mesi e compensazione delle spese.