Il regolatore ferroviario può correggere ex post i pedaggi applicati in passato (Cons. Stato n. 9648 del 09.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui l’organismo di regolazione ferroviario, su reclamo di un’impresa, corregge il livello dei pedaggi applicati in passato costituisce atto di public enforcement e non di regolazione in senso stretto. Esso ha portata naturalmente retroattiva, in attuazione dell’art. 37 d.lgs. n. 112/2015, che recepisce l’art. 56 della direttiva 2012/34/UE, come interpretato dalla Corte di giustizia UE, sentenza 7 marzo 2024, causa C-582/22. Non è configurabile un legittimo affidamento dell’impresa alla conservazione di un regime tariffario difforme dalla regolazione di settore, trattandosi di prescrizione ordinatoria collegata all’inosservanza di disciplina già vigente. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato resta ammissibile anche nelle materie soggette al rito abbreviato dell’art. 119 c.p.a., salvo i divieti espressamente tipizzati.

Il Fatto

Un’impresa ferroviaria segnala all’Autorità di regolazione dei trasporti che il gestore dell’infrastruttura aveva ricompreso una tratta a caratteristiche AV/AC nella rete convenzionale, con pedaggio inferiore. L’Autorità adotta una prima delibera che impone il conguaglio retroattivo nei confronti dell’unica impresa operante sulla tratta. Il Consiglio di Stato annulla quella delibera per violazione del diritto di difesa e del contraddittorio procedimentale.

In sede di riedizione del potere, l’Autorità avvia un nuovo procedimento, acquisisce le osservazioni dell’impresa e conferma l’applicazione retroattiva del pedaggio AV/AC per il periodo dicembre 2016 – dicembre 2017. L’impresa propone ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi trasposto davanti al TAR Piemonte, che accoglie il ricorso e annulla la delibera. L’Autorità appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il primo motivo, con cui si assume l’inammissibilità del ricorso straordinario nelle materie soggette al rito abbreviato dell’art. 119 c.p.a.. Il motivo è infondato: nessuna disposizione sancisce l’incompatibilità, il legislatore ha escluso il rimedio solo dove lo ha previsto espressamente, e il divieto dell’art. 120, comma 1, c.p.a. ha carattere eccezionale, insuscettibile di applicazione analogica. L’art. 7, comma 8, c.p.a. ammette il rimedio per tutte le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

Nel merito, il punto centrale è la qualificazione del provvedimento. Esso non è atto regolatorio, ma atto di public enforcement: corregge distorsioni prodottesi sul mercato per effetto dell’errata qualificazione della tratta. Il rinvio ai commi 3 e 9 dell’art. 37 d.lgs. n. 112/2015 e l’origine del procedimento da un reclamo confermano la natura riparatoria dell’intervento.

Da qui la portata retroattiva. La Corte di giustizia UE, sentenza 7 marzo 2024, causa C-582/22, ha chiarito che l’organismo di regolamentazione non può negare la propria competenza a statuire sulla legittimità dei canoni riscossi nel passato e può accertarne l’invalidità con effetto ex tunc, anche a prescindere dalla scadenza del periodo di applicazione.

Ne deriva l’esclusione del legittimo affidamento. Non si introduce una norma integrativa con effetto retroattivo, ma si applica una prescrizione ordinatoria conseguente all’inosservanza di disciplina già vigente. Il richiamo all’art. 14, comma 5, d.lgs. n. 112/2015 è fuori fuoco. L’impatto economico, peraltro, risulta contenuto in applicazione della Misura 58 della delibera n. 96/2015.

La precedente pronuncia di annullamento, resa sul vizio procedimentale, aveva assorbito i motivi di legittimità sostanziale e non ha accertato alcuna lesione dell’affidamento. L’appello è quindi accolto nei limiti del secondo motivo; il ricorso di primo grado è respinto. Spese del doppio grado compensate.