Conflitto di giurisdizione su prestazioni supplementari nell’appalto pubblico (Cass. civ. Sez. Un. n. 5093 del 26.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di appalti pubblici di servizi il riparto di giurisdizione non ruota attorno alla materia, ma all’esistenza e all’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. Nella fase esecutiva del contratto, connotata da posizioni paritarie, si applica la regola generale fondata sulla distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo, salvo che la controversia investa gli istituti di giurisdizione esclusiva, come la revisione dei prezzi. La pretesa dell’appaltatore al pagamento di prestazioni supplementari richieste dall’amministrazione, estranea alla revisione del corrispettivo, integra un diritto soggettivo di credito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. non devolve al giudice amministrativo ogni controversia sulla revisione prezzi: occorre verificare se la clausola contrattuale delinei un obbligo puntuale della parte pubblica, degradato a mera pretesa di adempimento.

Il Fatto

La vicenda trae origine dal contratto di appalto concluso tra un Comune e una società per lo svolgimento del servizio di nettezza urbana. Il Comune non disponeva di una discarica propria: il contratto prevedeva il conferimento senza compenso presso centri entro il raggio di 25 km, con corresponsione di un importo per ogni chilometro ulteriore. In esecuzione, l’Agenzia regionale per i rifiuti impose lo smaltimento in una discarica più lontana. L’appaltatrice segnalò l’esecuzione di prestazioni ulteriori rispetto a quelle contrattuali, ma il Comune escluse ogni onere aggiuntivo estraneo alla maggiore distanza, in assenza di variazione contrattuale concordata.

Dopo il ricorso cautelare e il giudizio di merito, il Tribunale accolse la domanda. La Corte d’appello, in riforma, dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, qualificando la controversia come revisione dei prezzi devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa. Riassunta la causa davanti al TAR, quest’ultimo ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, non condividendo tale impostazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dalla ricognizione dei criteri di riparto compiuta con la sentenza n. 24411/2018. Nella vigenza del codice del processo amministrativo e con riguardo alle vicende riconducibili all’art. 11 del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisdizione esclusiva copre la sola fase procedimentale, dall’avvio della procedura all’aggiudicazione definitiva.

Nella fase successiva, compresa la esecuzione anticipata, vige invece il criterio ordinario imperniato sulla distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo. Il giudice amministrativo è competente solo in presenza dell’esercizio di un potere astrattamente previsto dalla legge; fuori da tale ipotesi la situazione è di diritto comune e la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Applicando tali principi, la Corte riconosce la natura oggettivamente privatistica della vicenda. L’impresa non ha invocato le clausole di revisione prezzi, ma ha chiesto il pagamento di prestazioni supplementari. Sotto il profilo del petitum e della causa petendi, la domanda ha ad oggetto la condanna dell’amministrazione al pagamento di una somma per prestazioni già erogate, non la revisione dei compensi originari.

Il collegio chiarisce poi che l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. non attribuisce al giudice amministrativo qualunque controversia sulla revisione prezzi. Se manca una clausola pattizia, la giurisdizione esclusiva opera senz’altro; se invece una clausola è inserita, occorre vagliarne il contenuto. Quando essa individua un obbligo puntuale della parte pubblica, l’appaltatore fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, senza posizione di potere dell’amministrazione (richiamate Sezioni Unite n. 21990/2020 e n. 35952/2021).

Nella specie l’amministrazione non ha esercitato alcun potere discrezionale: ha ricalcolato le somme dovute applicando criteri pattizi, entrando in contrasto con l’appaltatore. In assenza di esercizio del potere, la controversia va devoluta al giudice ordinario. È dichiarata la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, davanti alla quale le parti sono rimesse con termine di legge per la riassunzione; nessuna pronuncia sulle spese, trattandosi di conflitto negativo.