Progetto di assorbimento e clausola sociale: essenziale per l’offerta, niente soccorso istruttorio (Cons. Stato n. 2879 del 10.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel vigente Codice dei contratti pubblici il progetto che illustra le concrete modalità di attuazione della clausola sociale costituisce elemento essenziale dell’offerta economica, e non un mero adempimento procedurale. La sua omissione, ove la lex specialis la preveda a pena di esclusione, integra una lacuna sostanziale dell’offerta e legittima l’esclusione dalla gara. Il combinato disposto degli artt. 11, 41, comma 14, 57 e 102 del d.lgs. n. 36 del 2023 esprime un principio normativo unitario, che impone all’operatore di esplicitare come intenda onorare gli impegni assunti. Tale carenza non è sanabile mediante soccorso istruttorio, che può precisare ma non integrare il contenuto dell’offerta, pena la violazione della parità tra concorrenti.

Il Fatto

La società appellante partecipava alla gara indetta per l’affidamento dei servizi manutentivi negli immobili del Gruppo Ferrovie dello Stato, relativamente a un lotto. La stazione appaltante ne disponeva l’esclusione per omessa allegazione del progetto di assorbimento, documento che il disciplinare prevedeva come allegato obbligatorio dell’offerta economica e che doveva illustrare le modalità di applicazione della clausola sociale.

La società impugnava davanti al TAR Lazio sia l’esclusione sia la clausola della lex specialis che la prevedeva, dolendosi della violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e dell’omesso ricorso al soccorso istruttorio. Il primo giudice respingeva il ricorso, qualificando il progetto come elemento intrinseco e strutturale dell’offerta. Proponeva quindi appello la società esclusa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione centrale distinguendo il caso in esame dal precedente della Sezione n. 26 del 3 gennaio 2025, invocato dall’appellante. Quel precedente riguardava un appalto di lavori, nel quale non si poneva alcun problema di riassorbimento dei lavoratori dell’affidatario uscente; la vicenda odierna concerne invece un appalto di servizi, dove il profilo occupazionale è centrale. Il richiamo non è dunque sovrapponibile né per oggetto né per ratio.

Il Consiglio di Stato ritiene più pertinente la sentenza della Sezione n. 2605 del 28 marzo 2025 e afferma che le previsioni degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36 del 2023 non sono tra loro slegati. L’art. 57 qualifica l’impegno alla stabilità occupazionale come requisito necessario dell’offerta; l’art. 102 richiede all’operatore di indicare nell’offerta le modalità con cui intende adempiere. Entrambe le norme hanno natura imperativa, per la loro formulazione testuale e per l’obiettivo di garantire adeguate tutele occupazionali.

La mera accettazione della clausola sociale non basta: senza l’esplicazione delle concrete modalità attuative la stazione appaltante non è in grado di valutare la serietà dell’offerta. Il progetto svolge una funzione assimilabile all’indicazione dei costi di manodopera e degli oneri di sicurezza, necessari a integrare la dichiarazione economica e non integrabili ex post. La Corte dà continuità al principio per cui la carenza di un elemento dell’offerta ritenuto essenziale dalla lex specialis legittima l’esclusione senza violare la tassatività delle cause di esclusione.

Quanto al dedotto eccesso di potere, secondo cui l’offerta di assorbimento integrale avrebbe reso superfluo il progetto, il motivo è respinto. L’impegno astratto nulla dice sulla reale possibilità di esecuzione in assenza di analitica esposizione delle modalità attuative, e gli impegni assunti risultano obiettivamente generici. Irrilevante è la produzione di un documento di parte non depositato agli atti di gara né sottoscritto digitalmente. Il possesso della certificazione SA8000 non supplisce alla carenza: attesta standard generali di responsabilità sociale, ma non dimostra l’impegno specifico all’assorbimento. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese.